The European convention: Arguing and bargaining in a multinational constitutional assembly;La convention européenne: Argumenter et négocier dans une assemblée constituante multinationale

Revue Francaise de Science Politique

Volumn 54, Issue 1, 2004, Pages 5-42

  Magnette, Paul ^a  

^a UNIVERSITÉ LIBRE DE BRUXELLES   (Belgium)

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EID: 67650159799     PISSN: 00352950     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.3917/rfsp.541.0005     Document Type: Review

References (121)

1. Les premiers ouvrages sur la Convention, œuvres de journalistes et d'acteurs, présentent tous le discours de Joschka Fischer comme le lancement de cette dynamique. Cf. Peter Norman, The Accidental Constitution, The Story of the European Convention, Bruxelles, Euro-comment, 2003.
2. Pour une revue de ces débats, principalement en France, cf. Carole Bachelot, « Les projets de constitution européenne », dans Dominique Reynié, Bruno Cautrès (dir.), L'opinion européenne, 2001, Paris, Presses de Sciences Po/Fondation Robert Schuman, 2001, p. 13-52.
3. Pour un aperçu du débat académique, cf. Paul Magnette (dir.), La constitution de l'Europe, Bruxelles, Éditions de l'Université de Bruxelles, 2000 (2e éd. : 2002), et Renaud Dehousse (dir.), Une constitution pour l'Europe ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002. L'un des élé-ments du débat le plus souvent discuté est l'article de Jürgen Habermas, « Why Europe Needs a Constitution ? », New Left Review, 11, 2001, p. 5-26.
4. Andrew Moravcsik, « The EU Ain't Broke », Prospect, 2003, p. 38-45, citation p. 28.
5. Cf. notamment, Jo Shaw, « Process, Responsibility and Inclusion in EU Constitutionalism », European Law Journal, 9 (1), 2003, p. 45-68;
6. Lars Hoffman, « Preference Formation of the UK Government During the Convention », papier présenté à la 33e conférence annuelle de l'UACES, Newcastle, 2-4 septembre 2003 ; Christian Lequesne, « Quelle constitution pour l'Europe ? », Critique internationale, 20, juillet 2003, p. 28-36.
7. Formulée initialement en anglais, cette dichotomie oppose bargaining et deliberation. On traduit en français le concept de bargaining par négociation, parce que la traduction littérale (marchandage) a une connotation péjorative qu'elle ne possède pas en anglais. Le concept de négociation est donc entendu ici dans le sens restrictif d'une recherche de compromis, par le biais d'échange de concessions entre acteurs aux préférences stables. Pour les usages plus larges (cédant souvent à l'étirement conceptuel) du concept de négociation dans la sociologie française, cf. Christian Thuderoz, La négociation, Essai de sociologie du lien social, Paris, PUF, 2000.
8. On trouvera une anthologie des principaux jalons de cette redécouverte du concept de délibération dans Seyla Benhabib (ed.), Democracy and Difference, Contesting the Boundaries of the Political, Princeton, Princeton University Press, 1996 ; James Bohman, William Rehg (eds), Deliberative Democracy, Essays on Reason and Politics, Cambridge, MIT Press, 1997;
9. Jon Elster (ed.), Deliberative Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1998. Cf. aussi le numéro spécial « La démocratie délibérative », de la revue Politix, 57, 2002.
10. Les trois études les plus souvent citées comme les premières étapes de cette exhumation du concept sont Joseph M. Bessette, « Deliberative Democracy : The Majority Principle in Republican Government », dans Robert A. Goldwin, William A. Schambra (eds), How Democratic is the Constitution ?, Washington, American Enterprise Institute, 1980;
11. Jon Elster, « The Market and the Forum », dans Jon Elster, A. Aanund (eds), The Foundations of Social Choice Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 1986;
12. Bernard Manin, « On Legitimacy and Political Deliberation », Political Theory, 15 (2), 1987, p. 338-68. Le chapitre de Bessette constituait une relecture de la constitution des États-Unis mettant en évidence la manière dont elle promeut la délibé ration publique et critiquant l'interprétation élitiste de la pensée des Pères fondateurs. Le chapitre de Elster constituait une critique épistémologique de la théorie du choix rationnel (social choice theory), fondée sur l'éthique de la discussion habermassienne. L'article de Bernard Manin visait à démontrer l'inexistence d'une volonté politique commune préalable au processus de délibération et à déplacer le vecteur de légitimation du politique de la « volonté générale » au processus de sa formation. Elster et Manin citent, tous deux, les travaux de Chaïm Perelman sur l'argumentation comme la source de leur entreprise et, en particulier, Chaïm Perelman, Lucie Olbrechts-Tyteca, Traité de l'argumentation, La nouvelle rhétorique, Paris, PUF, 1958 (rééd., Bruxelles, Éditions de l'Université de Bruxelles, 1988).
13. Valéry Giscard d'Estaing, Discours inaugural de la Convention européenne, Bruxelles, Parlement européen, 28 février 2002. Il dit aussi lors d'une conférence de presse que le terme « représentant » constitue une « erreur de rédaction » car « ce ne sont pas des représentants, lorsqu'ils parlent, ils ne disent pas parler au nom de l'une ou l'autre composante », Bulletin quotidien Europe, 28 mars 2002.
14. Valéry Giscard d'Estaing, discours cité. Dans le même sens, le président Giscard d'Estaing écrivait dans Le Monde du 23 juillet 2002 : « Il ne s'agit pas de rouvrir, de manière précipitée, d'anciens débats, comme la querelle entre fédéralistes et intergouvernementalistes ou la rivalité entre la Commission et le Conseil, qui se sont brisés sur les écueils d'Amsterdam et de Nice, mais de faire avancer le groupe pour vérifier s'il peut découvrir, en fin de parcours, une solution globale commune. »
15. Ce phénomène est d'ailleurs fréquent : dans les années 1950, le couple conceptuel « démocratie et totalitarisme » fut, simultanément, un instrument analytique répandu en science politique et une distinction nourrissant les polémiques idéologiques.
16. Sur l'usage abusif de cette dichotomie, cf. Richard Bellamy, « Dealing with Difference : Four Models of Pluralist Politcs », Parliamentary Affairs, 53 (1), 2000, p. 198-217.
17. Jon Elster, « Argumenter et négocier dans deux assemblées constituantes », Revue française de science politique, 44 (2), 1994, p. 187-256, et du même auteur, « Deliberation and Constitution-Making », dans Deliberative Democracy, op. cit.
18. Cf. Cécile Barbier, La Convention sur l'avenir de l'Europe, Genèses et premiers débats, Bruxelles, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2003.
19. Cf. Alan Milward, The European Rescue of the Nation-State, Londre, Routledge, 1992 (2e éd. : 1994).
20. Cf. Andrew Moravcsik, The Choice for Europe, Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, New York/Ithaca, Cornell University Press, 1998.
21. Ce qui a pu faire dire que l'Union avait « une constitution, mais pas de culture constitutionnelle ». Cf. Joseph Weiler, The Constitution of Europe, « Do the New Clothes Have an Emperor ? » and Other Essays on European Integration, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. Rétrospectivement, les stratégies « constitutionnelles » des gouvernements paraissent avoir été guidées par deux préoccupations principales : celle de renforcer leur propre rôle au sein de la machine décisionnelle d'abord. Présents au sein du Conseil des ministres depuis les origines, et donc au cœur de la décision, ils ont, constamment, veillé à accroitre leur capacité de contrôle en amont et en aval. La création du Comité des représentants permanents (COREPER), composé de diplomates, leur a permis, dès les années 1950 et plus encore après le « Compromis de Luxembourg » de 1965, d'encadrer le pouvoir d'initiative de la Commission et d'être consultés en permanence. La mise en place et le développement progressif de la « comitologie » dans les années 1960 leur a donné les moyens de surveiller l'élaboration des normes exécutives par la Commission. L'invention du Conseil européen dans les années 1970 a placé les chefs d'État et de gouvernement au sommet de l'édifice et garanti que les grandes impulsions resteraient en leurs mains. Tout cela visait à contrebalancer la « supranationalité » dont la Commission était l'incarnation. Par ailleurs, les gouvernements ont aussi tenté d'assouplir toujours plus les règles de leur coopération. Ils ont conçu des dérogations, des clauses de sauvegarde ; chacune des nouvelles politiques fut définie avec une précision horlogère et les règles de décision furent adaptées au cas par cas ; le principe de subsidiarité fut conçu pour affiner encore la portée des politiques européennes ; la « flexibilité » est devenue un leitmotiv, illustrant la volonté des gouvernements de ne s'engager qu'avec prudence.
22. Deirdre Curtin, « The Constitutional Structure of the European Union : A Europe of Bits and Pieces », Common Market Law Review, 30 (1), 1993, p. 17-69.
23. Cf. Graine de Bùrca, « The Institutional Development of the EU : a Constitutional Analysis », dans P. Craig, G. de Bùrca (eds), The Evolution of EU Law, Oxford, Oxford University Press, 1999.
24. Sur le poids du formalisme dans les « politiques constitutionnelles » de l'Union, cf. Joseph Weiler, « The Reformation of European Constitutionalism », Journal of Common Market Studies, 35 (1), 1997, p. 97-120.
25. Rapport Vedel de 1972, rapports des institutions sur l'Union européenne de 1975, Rapport Dooge de 1985, Rapport Delors de 1990, Rapport Dehaene de 1999, etc.
26. Cf. Johan Olsen, « Reforming European Institutions of Governance », Journal of Common Market Studies, 40 (4), 2002, p. 581-602.
27. Cf. Berthold Rittberger, « Which Institutions for Post-War Europe ? Explaining the Institutional Design of Europe's First Community », Journal of European Public Policy, 8 (5), 2001, p. 673-708,
28. et Olivier Costa, Paul Magnette, « Pourquoi les gouvernements ont-ils constamment renforcé le Parlement européen ? Idées, institutions et intérêts dans les politiques institutionnelles de l'Union européenne », Politique européenne, 9, 2003, p. 49-75.
29. Dans les termes d'une analyse stratégique, l'accroissement des pouvoirs du Parlement européen se comprend comme une volonté de circonscrire le pouvoir de la Commission, en l'obligeant à négocier avec un Parlement dont les membres sont élus dans les États. Pour une telle analyse, cf. Andrew Moravcsik, op. cit. Plausible pour la phase initiale, cette interprétation le devient moins pour les réformes les plus récentes : les parlementaires européens ont montré qu'ils ne défendaient pas systématiquement les intérêts de leur État et qu'ils prenaient fréquemment la défense des propositions de la Commission.
30. Cf. Renaud Dehousse, « Constitutional Reform in the European Community : Are there Alternative to the Majoritarian Avenue ? », West European Politics, 18 (3), 1995, p. 118-136;
31. Beate Kohler-Koch, « "Framing" : The Bottleneck of Constructing Legitimate Institutions », Journal of European Public Policy, 7 (4), 2000, p. 513-31,
32. et Paul Magnette, « Appointing and Censuring the Commission : The Adaptation of Parliamentary Institutions to the Community Context », European Law Journal, 7 (3), 2001, p. 289-307.
33. La littérature sur ce point est extrêmement vaste, depuis l'article fondateur de Eric Stein, « Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution », American Journal of International Law, 75 (1), 1981, p. 1-27.
34. Plus récemment, cf. la synthèse de Renaud Dehousse, La Cour de justice des Communautés européennes, Paris, Montchrestien, 2e éd., 1997.
35. Cf. Julio Baquero Cruz, « Constitutional Gaps in European Community Law », dans Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, Bruxelles, Éditions de l'Université de Bruxelles, 2003, p. 29-44.
36. Mark Pollack, « Delegation, Agency and Agenda-Setting in the European Community », International Organisation, 51 (1), 1997, p. 99-134.
37. Cf. Simon Hix, « Constitutional Agenda-Setting Through Discretion in Rule Interpretation : Why the European Parliament Won at Amsterdam », British Journal of Political Science, 32 (3), 2002, p. 259-280.
38. Le Parlement a essentiellement défini ses propres pouvoirs, en dehors du domaine législatif : jouant de sa liberté réglementaire, il a établi un droit de pétition, des commissions d'enquêtes, des procédures de questions écrites et orales... Et tout cela fut accepté et « constitutionnalisé » par les gouvernements. Par ses pressions et ses manœuvres dilatoires, il a pu aussi encourager les gouvernements à lui concéder davantage de pouvoirs en matière budgétaire et législative, même si cela n'a pas encore été rigoureusement démontré (cf. Olivier Costa, La délibération au Parlement européen, Bruxelles, Éditions de l'Université de Bruxelles, 2001). Quant à la Commission, si elle a pu parfois aider les gouvernements à former de nouveaux accords en préparant les compromis, ses propositions de réformes insti-tutionnelles sont presque toujours restées lettre morte. Nombre de politiques européennes (les policies) n'auraient sans doute pas abouti sans la médiation de la Commission ; mais les règles formant le régime (la polity), quant à elles, n'ont été déterminées que par les gouvernements.
39. Cf. Jean-Victor Louis, « Les projets de constitution dans l'histoire de la construction européenne », dans Paul Magnette (dir.), La constitution de l'Europe, op. cit.
40. Le soutien affirmé du gouvernement allemand aux projets du Parlement européen a, à de nombreuses reprises, illustré cette fonction de conviction jouée par l'assemblée - même si le soutien allemand s'explique aussi par son poids au sein du Parlement européen.
41. Rebaptisée ensuite Commission des affaires constitutionnelles.
42. Les parlementaires européens font fréquemment référence aux enquêtes Eurobaromètre pour étayer l'argument selon lequel les gouvernements sont collectivement incapables de répondre aux aspirations des opinions publiques. Sur cette stratégie discursive, cf. Olivier Costa, op. cit.
43. J.-L. Dehaene, R. von Weizsacker, Lord Simon, « Les implications institutionnelles de l'élargissement », rapport présenté à la Commission européenne, 18 octobre 1999.
44. Cf. Florence Deloche-Gaudez, « La Convention pour l'élaboration de la charte des droits fondamentaux : une méthode constituante ? », dans Renaud Dehousse (dir.), Une Constitution pour l'Europe, op. cit.
45. Parlement européen, « Rapport sur la constitutionnalisation des traités », rapporteur Olivier Duhamel, octobre 2000, doc. PE A5-289/2000.
46. Cf. C. Barbier, op. cit.
47. Composé de Giuliano Amato, Jean-Luc Dehaene, Jacques Delors, Bronislaw Geremek et David Miliband.
48. Il y eut peu de discussions sur cette question : quelques parlementaires européens exigèrent un plus grand nombre de sièges ; les représentants de certaines régions demandèrent à être associés. Mais conscients que ces marchandages risquaient de mettre le projet en péril, ils renoncèrent rapidement à ces revendications. La question du statut des pays candidats fut tranchée plus tard. Il était acquis qu'ils seraient associés au processus (et pas seulement consultés comme lors de la première Convention) : les pays les plus eurosceptiques étaient favorables à leur pleine participation - pensant, sans raison objective d'ailleurs, qu'ils seraient plutôt enclins à freiner les élans intégrationnistes. Le compromis consista à leur donner un plein droit de participation, tout en stipulant qu'ils ne pourraient « empêcher le consensus qui se dégagerait entre les États membres ».
49. Cf. Anand Menon, « Britain and the Convention on the Future of Europe », International Affairs, 79 (5), octobre 2003, p. 963-978. Un certain nombre de diplomates émet aussi l'hypothèse selon laquelle les événements du 11 septembre 2001 auraient convaincu les Britanniques de la nécessité de se rapprocher de l'Union européenne.
50. Jon Elster, « Deliberation and Constitution-Making », cité, p. 101.
51. Cf. l'interview de Pierre Moscovici dans la Revue du Marché commun et de l'Union européenne, 456, 2002.
52. Le président du Secrétariat, Sir John Kerr, diplomate britannique qui avait participé aux négociations du traité de Maastricht, fut choisi par le président Giscard d'Estaing pour rassurer les Britanniques. En revanche, les autres membres du Secrétariat furent choisis au sein des secrétariats du Conseil, mais aussi de la Commission et du Parlement.
53. Les gouvernements les plus réticents tentèrent aussi d'infléchir le mandat de la Convention, en modifiant l'é noncé des questions qui devaient servir de base à ses travaux. Lors du Sommet de Laeken, les Britanniques déposèrent près de cent amendements, exigeant que toutes les formulations qui noircissaient l'analyse de l'état de l'Union soient adoucies et que toutes les questions qui paraissaient encourager une réponse « fédéraliste » soient nuancées. Les gouvernements français et espagnol plaidaient dans le même sens. La comparaison des textes fait apparaître, toutefois, que peu de changements majeurs furent apportés à ce moment.
54. Le 21 septembre 2001, à l'issue du Sommet extraordinaire de Bruxelles, il déclarait dans une conférence de presse : « Le résultat de la Convention sera présenté sous forme d'options, ce qui devrait rassurer tous ceux qui redoutent de se voir forcer la main », tout en ajoutant : « S'il ne dépendait que de moi, on irait encore beaucoup plus loin, croyez-moi, que des propositions. »
55. Ouvrant la séance inaugurale le 28 février 2002, le président du Conseil José Maria Aznar rappelle : « si nous sommes ici, c'est à cause de Nice » et estime que « la Convention représente un progrès considérable dans l'évolution du système de décision ». Plus éloquent, le président du Parlement européen Pat Cox s'exclame : « Dans les annales de la réforme du traité européen, cette journée marque un pas décisif et révolutionnaire pour la démocratie européenne et pour la méthode parlementaire. Cette convention est synonyme d'ouverture et de transparence, d'innovation et de créativité. »
56. Alors, par exemple, que les membres socialistes du Parlement européen demandaient que les conventionnels siègent par groupe politique, Giscard leur imposa de se placer dans l'hémicycle par ordre alphabétique, de manière à brouiller les frontières des composantes, des nations ou des partis.
57. Dans une conférence de presse suivant la session du 22 mars, Giscard estimait « normal que les grandes sensibilités européennes harmonisent leurs points de vue », tout en se prononçant contre toute « structuration excessive » de la Convention. (Bulletin quotidien Europe, 23 mars 2002). Le 12 juillet, il rappelait en séance plénière aux intervenants, qui avaient été nombreux la veille à prendre position au nom de leur gouvernement, « qu'il ne s'agira pas de s'exprimer d'un point de vue national [...]. Nous attendons des conventionnels une expression européenne ». Dans une opinion publiée par Le Monde le 23 juillet 2002, il déclarait à propos des représentants des gouvernements au sein de la Convention : « Leur situation comporte une certaine ambiguïté : participent-ils en tant que personne aux travaux et aux interrogations de la Convention, ou viennent-ils y exprimer le point de vue des gouvernements qui les ont désignés ? Après un premier flottement, il m'a semblé que leur caractère de "conventionnel" s'affirmait ». Giscard a toutefois renoncé à défendre cette ligne difficile à partir de l'automne. Au cours de la troisième et dernière phase des travaux, dite de proposition, cette exigence a été entièrement abandonnée, une grande partie des conventionnels ayant pris l'habitude de s'exprimer au nom de leur délégation nationale ou de leur groupe partisan.
58. Discours à la séance inaugurale, cité. Giscard reprit ces arguments au terme de la « phase d'écoute » dans son rapport aux chefs d'État et de gouvernement au Sommet de Séville des 21 et 22 juin 2002. Il y précisa que « notre mission est de parvenir à une vue globale, en vue d'une proposition globale ». cf. aussi son « point de vue » publié dans Le Monde le 23 juillet 2002.
59. Giscard a posé cette orientation dès la séance inaugurale, avant d'avoir entendu les conventionnels, même si ses nombreux entretiens préalables et les débats antérieurs à la Convention lui avaient permis de se rendre compte que telle était la volonté de ses principaux acteurs.
60. Cf. Guy Braibant, La charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, Paris, Le Seuil, 2001.
61. Le président Giscard d'Estaing annonça aussi et répéta souvent qu'il considérait le calendrier d'une année, fixé par le mandat de Laeken, comme une indication plus que comme une obligation : tout en affirmant sa volonté de respecter ces délais, il fit comprendre qu'il n'était pour cela « prêt à sacrifier ni l'authenticité de l'écoute des citoyens européens, ni la qua-lité des travaux de notre Convention et des propositions élaborées par elle » (discours inaugural, 28 février 2002). Lors d'une conférence de presse tenue à l'issue de la session du 25 juin, il a aussi affirmé : « Nous essaierons de le faire dans les délais [...] mais si nous devions sacri-fier la qualité, cela m'amènerait à poser la question au Conseil européen » (Bulletin quotidien Europe, 26 juin 2002).
62. Sur les quinze représentants des gouvernements des États membres, cinq étaient, au terme des travaux, ministres des Affaires étrangères ; sur les dix autres représentants, huit étaient ministres ou anciens ministres. Seuls la Finlande et le Portugal avaient désigné des membres extérieurs au gouvernement, respectivement universitaire et diplomate.
63. Parmi les 13 pays candidats, 9 délégations furent modifiées au cours des travaux. Au total, 23 nouveaux membres et 28 nouveaux suppléants arrivèrent en cours de travaux, soit près d'un quart du total. La plupart de ces remplacements eurent lieu entre octobre 2002 et février 2003, soit dans la période où la Convention glissait de l'« écoute » et de l'« étude » à la formation des compromis.
64. La présidence espagnole indiquait dans son programme, en janvier 2002, qu'il était « indispensable » que les membres de la Convention « agissent comme de véritables représentants des institutions qui les ont choisis » (cité dans Bulletin quotidien Europe, 14 et 15 janvier 2002). Lors du sommet de Séville six mois plus tard, les chefs d'État et de gouvernement demandaient au président de la Convention qu'il favorise « une participation accrue des représentants des gouvernements » au sein de la Convention, selon les termes de Giscard dans le compte-rendu de sa rencontre avec les chefs d'État et de gouvernement devant la Convention, lors de la session du 25 juin 2002.
65. Cf. Andrew Moravcsik, op. cit., et Andrew Moravcsik, Kalypso Nicolaïdis, « Explaining the Treaty of Amsterdam : Interests, Influence, Institutions », Journal of Common Market Studies, 37 (1), 1999, p. 59-85. Les auteurs, qui insistent sur les contraintes institutionnelles pesant sur les gouvernements lors des CIG, ne contestent pas que leurs préférences initiales varient peu avec le temps. Cf. U. Sverdrup, « An Institutional Perspective on Treaty Reform : Contextualizing the Amsterdam and Nice Treaties », Journal of European Public Policy, 9 (1), 2002, p. 120-140.
66. Il est difficile d'établir la part exacte des parlementaires nationaux relevant de l'opposition, en raison des nombreux changements opérés au cours des travaux de la Convention. Dans la plupart des États, les gouvernements avaient laissé aux assemblées le soin de désigner leurs membres, en sorte que ceux-ci avaient été choisis dans les partis d'opposition et pas seulement de la majorité.
67. Ce que Elster appelle la « contrainte d'imperfection » : une prétendue vue impartiale qui est trop conforme à l'intérêt du locuteur n'est pas crédible, ce qui oblige le locuteur à renoncer aux revendications qu'il ne peut déguiser de manière convaincante en vue impartiale. Elster ne note pas toutefois que, dans ce cas, l'acteur peut être enclin à violer la norme d'impartialité et à renouer avec les attitudes ouvertement stratégiques, mécanisme que la Convention étudiée ici illustre amplement.
68. Ce que Elster appelle « contrainte de cohérence ».
69. Cf. Jon Elster, art. cité.
70. La mesure exacte de la « minorité de blocage » est toujours restée incertaine : entre eux, les conventionnels considéraient qu'un « consensus » ne pourrait être arraché contre la volonté d'une large partie de l'une des composantes de la Convention. Concrètement, cela signifiait qu'une minorité de blocage pouvait être atteinte soit par une majorité des parlementaires euro-péens ou des commissaires, soit par un grand État ou une coalition de petits États, ou encore par un grand nombre de parlementaires nationaux.
71. Cf. Paul Magnette, « Deliberation or Bargaining ? Coping with Constitutional Conflicts in the European Convention », dans Erik Eriksen, John E. Fossum, Augustin Menendez (eds), Developing a Constitution for Europe, Londres, Routledge, 2004.
72. Ce qui explique que les documents issus de la coordination entre socialistes se limitent aux principes et restent vagues sur les modalités.
73. Cf. Ben Crum, « Politics and Power in the European Convention », Politics, 2003.
74. Il s'agit là d'une très ancienne divergence entre le Parlement européen et les parlements nationaux les plus favorables au renforcement de leur rôle dans l'Union. Mais les rencontres fréquentes entre les deux niveaux depuis le début des années 1980 avaient progressivement atténué ces divisions, comme le relève le dernier rapport en date du Parlement européen sur cette question (Rapport Napolitano, 2002).
75. Les théoriciens de la délibération affirment que, contrairement à la négociation, qui porte sur des intérêts matériels, la pratique délibérative permet d'atteindre des accords portant sur les valeurs et les principes, par la réduction progressive des dissonances et l'altération des préférences. Ils reconnaissent toutefois que la tactique consistant à éluder une question sensible, lorsque la délibération n'a pas permis de rapprocher les points de vue, est fréquente. Cf. Stephen Holmes, « Gag Rules or the Politics of Omission », dans Jon Elster, R. Slagstad, (eds), Constitutionalism and Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1988.
76. Entretien avec Alain Lamassoure, 7 novembre 2003.
77. Cf. Andrew Moravcsik, Kalypso Nicolaïdis, art. cité.
78. Cf. Paul Magnette, Kalypso Nicolaïdis, « Grands et petits États dans l'Union européenne : réinventer l'équilibre », Préf. de Jacques Delors, note de recherche de la Fonda tion Notre Europe, 25, 2003.
79. Ce document prévoyait à la fois que le président de la Commission serait élu par le Parlement européen, comme le souhaitait le gouvernement de l'Allemagne, et que le Conseil européen désignerait son président en son sein, comme l'exigeait le gouvernement français.
80. Le ministre irlandais des Affaires étrangères, Brian Cowen, dit clairement les limites de cette « coalition » en janvier 2003 : « Nous avons des affinités avec des pays comme la Suède et la Finlande sur la sécurité et la défense. Nos vues sur la Commission coïncident avec celles du Benelux. Nous coopérons avec le Royaume-Uni sur la fiscalité et avec la France sur l'agriculture », cité dans Le Monde, 4 avril 2003.
81. Cf. Le Monde, 24 avril 2003.
82. Le mode de formation et les termes du compromis, parfaitement classiques, avaient été très clairement pressentis par les gouvernements. Le représentant du gouvernement britannique au sein de la Convention, Peter Hain, l'annonça clairement lors d'une audition au sein de la Commission des affaires européennes de la Chambre des Communes le 23 mars 2003 : « In the end there will have to be an agreement and a necessary process of adjustment by all parties. We have, for example, been willing to look at, with certain very big safeguards, electing the Commission President through some method, provided that does not involve being hostage to a particular political faction and provided that the outcome is one that the Council can accept. So it is not something we sought and we remain deeply sceptical about it, but if, as part of the end game, getting an elected President of the Council, which is very much a priority for us, involves doing something with the Commission President with those very important safeguards that I mentioned, then that is something that we might have to adjust to » [« À la fin, il devra y avoir un accord et un incontournable processus d'ajustement entre toutes les parties. Nous avons, par exemple, bien voulu examiner, avec de très importants garde-fous, l'idée d'élire le président de la Commission d'une certaine façon, de sorte que ça n'implique pas d'être les otages d'une quelconque faction politique et que le résultat soit celui que le Conseil peut accepter. Ce n'est donc pas quelque chose que nous souhaitions et cela nous laisse profondément sceptiques, mais si, en tant qu'élément du jeu final, avoir un président du Conseil élu, qui est une priorité pour nous, amène à faire quelque chose avec le président de la Commission avec ces très importants garde-fous que j'ai évoqués, alors c'est ce à quoi nous pourrions avoir à nous ajuster »].
83. Le président et les deux vice-présidents jouèrent aussi sur la « volonté de réussir » pour convaincre les parlementaires nationaux et européens d'accepter des concessions et de faire pression sur les gouvernements de leur État pour faire accepter le compromis. Il reste toutefois difficile de démontrer que l'accord entre gouvernements fut facilité par les pressions des composantes parlementaires.
84. Le projet de traité de la Convention donne satisfaction aux grands États en consacrant une présidence stable du Conseil européen et de certaines formations du Conseil des ministres ; il rassure les petits États en maintenant une forme réduite de rotation dans la présidence du Conseil et dans la composition de la Commission ; il se place sur une ligne médiane quant au statut du ministre des Affaires étrangères de l'Union, à la désignation de la Commission, à la répartition des sièges au sein du Parlement européen et au calcul du vote à la majorité qualifiée.
85. En théorie, le gouvernement britannique aurait pu menacer d'opposer son veto à cette décision lors de la CIG qui suivrait. Mais une telle attitude aurait affecté sa réputation de partenaire fiable et partant, sa capacité de négociation. De plus, le Royaume-Uni pensait engranger d'autres gains lors de la Convention, qui, selon ses calculs, outrepassaient la concession relative à la Charte.
86. Ce commentaire avait été rédigé par le Secrétariat de la première Convention et endossé par son Présidium. Il ne devait pas, en principe, comporter de valeur juridique.
87. On reprend ici un argument développé plus longuement dans Paul Magnette, « When Does Deliberation Matter ? Constitutional Rhetoric in the Convention on the Future of Europe », Jean Monnet Working Paper, New York University, 2003, disponible sur .
88. Chaïm Perelman, Lucie Olbrechts-Tyteca, op. cit., p. 266 et p. 358.
89. Ibid., p. 266 et p. 269.
90. Ibid., p. 165.
91. Dans nombre de cas, l'argumentation n'a pas suffi à lever les malentendus ou les oppositions entre les « modèles ». À titre d'exemple, cette réponse du représentant du gouvernement britannique, Peter Hain, au président de la Commission, Romano Prodi, lors de la session plénière du 5 décembre 2002 : « There is no prospect at all of common foreign and security policy being communitarised, as proposed by the Commission. There is no prospect at all of that except in those areas where it already exists. [...] Frankly, there is no prospect of the Commission agenda being accepted by the British Government or, from what they have said, by the Governments of France, Spain, Italy, Sweden and Ireland, at least not in this respect » [« Il n'y a absolument aucune perspective de communautarisation de la politique étrangère et de sécurité commune, telle que proposée par la Commission. Il n'y a absolument aucune perspective de la sorte, excepté dans les secteurs où cela existe déjà. [...] Honnêtement, il n'y a aucune perspective de voir l'ordre du jour de la Commission accepté par le gouvernement britannique ou, selon leurs propos, par les gouvernements de France, d'Espagne, d'Italie, de Suède et d'Irlande, du moins, pas à cet égard »].
92. Selon l'interprétation qu'en donnent les Britanniques, cela revient même à détourner vers le Conseil les ressources budgétaires et de personnel de la Commission.
93. Chaïm Perelman, Lucie Olbrechts-Tyteca, op. cit., p. 270.
94. Certaines de ces questions pouvaient affecter les « intérêts » des gouvernements, comme, par exemple, la codification du principe de primauté du droit communautaire, très vigoureusement critiquée par les représentants du Royaume-Uni qui craignaient que ce nouvel article, en consacrant la jurisprudence de la Cour, en renforce la portée. Mais la nature généralement imprévisible des effets à long terme de ces questions, conjuguée à leur forte portée symbolique ont rendu les raisonnements stratégiques peu efficaces.
95. Chaïm Perelman, Lucie Olbrechts-Tyteca, op. cit., p. 265-266.
96. Ibid., p. 554.
97. Joseph Raz, « On the Authority and Intepretation of Constitutions : Some Preliminaries », dans Larry Alexander (ed.), Constitutionalism, Philosophical Foundations, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, p. 156.
98. Les conventionnels recourant à une longue série de métaphores architecturales ou géo-logiques pour décrire l'état de l'Union.
99. Cet argument fut particulièrement présent dans les propos des conventionnels des pays candidats, arguant que le traité ne pourrait être ratifié s'il n'était pas compréhensible par le citoyen. De nombreux conventionnels ont souligné que le travail de simplification n'était pas une tâche technique, mais éminemment politique.
100. CONV 216/02, 24 juillet 2002.
101. CONV 50/02, 15 mai 2002.
102. Carlos Closa, « The Convention Method and the Transformation of EU Constitutional Politics », dans Erik Eriksen, John E. Fossum, Augustin Menendez (eds), op. cit.
103. Le commissaire européen Antonio Vitorino fit de même au sein du groupe de travail sur le statut de la charte qu'il présidait.
104. Session plénière du 12 septembre 2002.
105. Cf., par exemple, David Heathcoat-Amory (conservateur britannique), en session plénière du 5 décembre 2002 : « Is a working party on simplification the right place to make quite big changes to the institutional balance ? That is what the report does [...]. My point is simply that we have not had a debate in plenary about the institutional balance. Instead, we are using these working groups on other subjects to make these decisions. That is the wrong way round. We urgently need a plenary debate about the institutions rather than pretending we are only discussing simplification » [« Un groupe de travail sur la simplification est-il le bon lieu pour effectuer des changements particulièrement importants dans l'équilibre institutionnel ? C'est ce que fait le rapport [...]. Ce que je veux dire, c'est simplement que nous n'avons pas eu de discussions en séance plénière au sujet de l'équilibre institutionnel. Au lieu de ça, nous employons ces groupes de travail portant sur d'autres sujets pour prendre ces décisions. C'est une fausse route. Nous avons besoin d'urgence d'un débat en séance plénière plutôt que de feindre de discuter seulement de simplification »].
106. Session plénière du 5 décembre 2002.
107. D'autres Britanniques, sans partager les réticences du gouvernement britannique sur l'extension de la majorité qualifiée et de la codécision, adoptaient eux aussi une attitude « pratique » : le parlementaire européen écossais Neil Mac Cormick développait un tel argument dans le débat sur la réforme de la procédure de décision, lors de la session pléniè re du 12 septembre 2002 : « Simplification is not always univocally a virtue. After all, democracy is, in an important sense, a complexification device. [...] The point is that the citizen must have the right to be consulted, and that takes time. [...] So it is not that it would be a great thing to have a simple procedure ; we want complex procedures and we do not want excessively speedy procedures. People must have time to make their opinion be known » [« La simplification n'est pas toujours uniquement une vertu. Après tout, la démocratie est, de façon importante, un dispositif de complexification. [...] La question est que le citoyen doit avoir le droit d'être consulté et cela prend du temps. [...] Ainsi, ce n'est pas important d'avoir une procédure simple ; nous voulons des procédures complexes et nous ne voulons pas de procédures excessivement promptes. Les gens doivent avoir le temps de faire connaître leur opinion »].
108. La distinction entre les matrices de pensée rationaliste et pragmatique (prédominantes, respectivement, en France et au Royaume-Uni) est courante en science politique. Cf. Giovanni Sartori, Théories de la démocratie, Paris, Armand Colin, 1973. Les commissaires européens Michel Barnier et Chris Patten y firent d'ailleurs référence dans une opinion publiée dans Le Monde pendant les travaux de la Convention, pour relativiser l'étendue des différends entre les deux pays : « La pensée française se rattache à Platon, la pensée anglaise à Aristote. Là où la France procède par déduction, le Royaume-Uni procède par induction - et ces approches philosophiques différentes se retrouvent dans leurs traditions juridiques, droit romain ou "common law". Là où la France est théorique, le Royaume-Uni est empirique » (Michel Barnier, Chris Patten, « Europe : l'autre moteur », Le Monde, 4 février 2003).
109. Cet argument fut également soulevé à de nombreuses reprises par ceux qui s'opposaient à la création d'un président permanent du Conseil européen. Cf., par exemple, Miko Kiljunen (député socialiste finlandais), 24 avril 2003.
110. Un conventionnel eurosceptique, le conservateur britannique David Heathcoat-Amory, recourut à ce langage pour réclamer moins d'intégration : « The acquis communautaire must be included in any simplification drive. It is no good again promising simpler measures for the future unless we tackle the complexity of the past at the same time » [« L'acquis communautaire doit être inclus dans toute recommandation de simplification. Il n'est pas bon de promettre encore des mesures plus simples dans le futur sans aborder la complexité du passé en même temps »] (12 septembre 2002), tandis que le parlementaire européen français Alain Lamassoure se fondait sur le même concept pour soutenir une intégration accrue : « Il s'agit d'une proposition qui est inspirée par cette volonté de simplicité qui nous a animée et qui devrait, en dépit d'une apparence paradoxale, être de caractère consensuel. Il s'agit de supprimer totalement la procédure de l'unanimité » (5 décembre 2002).
111. L'extension du vote à la majorité qualifiée fut aussi défendue au nom de l'efficacité de la prise de décision et l'élargissement du domaine de la codécision fut fréquemment lié à la nécessité de « démocratiser » l'Union. Mais ce qui a rendu ces réformes acceptables par les membres les plus réticents, ce ne sont pas ces arguments, qui ne pouvaient qu'accentuer leurs résistances, mais l'impératif de simplicité.
112. Cf. Andrew Moravcsik, « The EU ain't broke », art. cité.
113. Sur ces débats dans le cadre britannique et français, cf. Justine Lacroix, « Le "national-souverainisme" en France et en Grande-Bretagne », Revue internationale de politique comparée, 9 (3), 2002, p. 391-408.
114. Cf., notamment, Dominique Schnapper, La Communauté des citoyens, Sur l'idée moderne de nation, Paris, Gallimard, 1994, et David Miller, On Nationality, Oxford, Oxford University Press, 1995.
115. Cf. Bruce Ackerman, Au nom du peuple. Les fondements de la démocratie américaine, Paris, Calmann-Lévy, 1998.
116. Cf. Jean-Marc Ferry, La question de l'État européen, Paris, Gallimard, 2000, et Justine Lacroix, « For a European Constitutional Patriotism », Political Studies, 2002, 49 (4), p. 451-72.
117. Fritz W. Scharpf, « La diversité légitime : nouveau défi de l'intégration européenne », Revue française de science politique, 2002, 52 (5/6), p. 609-639.
118. Jean-Louis Quermonne, Le système politique de l'Union européenne, Paris, Montchrestien, 5e édition, 2002.
119. Cf. Andrew Moravcsik, « In Defence of "Democratic deficit" : Reassessing Legitimacy in the European Union », Journal of Common Market Studies, 40 (4), 2002, p. 603-24.
120. Cf. Jürgen Habermas et John Rawls, Débat sur la justice politique, Paris, Cerf, 1997.
121. Joseph Weiler, « To Be a European Citizen. Eros and Civilization », Journal of European Public Policy, 4 (4), 1997, p. 495-519. Le même argument se retrouve chez Jean-Marc Ferry, op. cit.