Entre fatalisme et héroïsme: La décision politique face au « problème » de la dette publique (2003-2007)

Politix

Volumn 82, Issue 2, 2008, Pages 119-145

  Lemoine, Benjamin ^a  

^a CENTRE DE SOCIOLOGIE DE L INNOVATION   (France)

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EID: 57749141429     PISSN: 02952319     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.3917/pox.082.0119     Document Type: Article

References (105)

1. « La dette publique est le total des engagements financiers de l'État. Elle résulte du cumul des besoins de financement de l'État, c'est-à-dire la différence année après année, entre ses produits (recettes fiscales, produits de privatisation) et ses charges (dépenses budgétaires, prises de participation) ». Agence France Trésor, ministère des Finances de l'Économie et de l'Industrie (MINEFI), 2008.
2. L'évaluation de la dette publique constitue un sujet controversé: « Il existe un niveau du ratio dette/PIB au-delà duquel l'État ne peut aller. Théoriquement et pratiquement, ce niveau est impossible à fixer. Les économistes sont incapables de fixer le niveau où le stock de la dette devient insoutenable, c'est-à-dire ne permet pas à l'État de verser les intérûts sur cette dette », Daniel (J.-M.), Dette publique: un débat politique, Les carnets de l'info, 2006.
3. Callon (M.), « Struggles and Negociations to Define What is Problematic and What is Not. The Socio-Logic of Translation », in Knorr (K.), Krohn (R.), Whitley (R.), eds, The Social Process of Scientific Investigation, Dordrecht, Reidel Publishing Company, 1980.
4. Cet article repose sur des entretiens réalisés entre avril 2005 et décembre 2008 auprès de hauts fonctionnaires du ministère des Finances (direction du Budget, direction générale du Trésor et de la Politique Économique), d'inspecteurs des finances et rédacteurs du rapport Pébereau, de journalistes spécialisés (Les Échos, La Tribune, Le Monde, L'Expansion), d'experts économistes, de conseillers politiques, d'assistants et d'administrateurs du Parlement. Un dépouillement systématique de la presse généraliste et spécialisée a également été effectué sur la période 2003-2007.
5. Pébereau (M.), Rompre avec la facilité de la dette publique, pour des finances publiques au service de notre croissance et de notre cohésion sociale, Rapport remis au ministre des Finances Thierry Breton le 14 décembre 2005, Paris, La Documentation Française, 2005.
6. Au quatrième de couverture de l'édition en format livre du rapport Pébereau, une injonction extraite du Figaro rappelle ce nouveau devoir de l'homme politique: « Tout homme politique aspirant à des responsabilités nationales devrait en faire son livre de chevet».
7. Les deux Conférences Nationales des Finances Publiques, tenues en amont de la campagne, servent de référence aux candidats: « le programme de stabilité 2007-2009 » et la « trajectoire ambitieuse de dépense publique doit permettre de revenir à l'équilibre budgétaire, et la dette sous la barre des 60 % d'ici 2010, avec un scénario où le taux de croissance (hypothèse basse affichée à l'époque) est 2, 25 % ». MINEFI, 11/01/06.
8. François Bayrou commence sa conférence de presse sur son programme économique et social par « la dette est l'ennemi de la social-démocratie » (www.bayrou.fr). Pour Ségolène Royal, la dette publique serait réduite de 65 % à 60 % en 2012. Cf. « Un financement juste pour des réformes profondes », Le pacte présidentiel, 21 février 2007. Dans le dépliant de campagne de Nicolas Sarkozy figure l'objectif de « maîtrise des finances publiques » et une critique du recours à l'endettement. Cf. Ensemble tout devient possible, site du candidat de l'UMP de l'époque.
9. La commission « imperturbable » dans sa lecture comptable - « le pacte, rien que le pacte » - serait insensible aux problèmes sociaux, à savoir « la récession en Allemagne (et) la fronde en France », Le Figaro, 22 mai 2003.
10. La commission « imperturbable » dans sa lecture comptable - « le pacte, rien que le pacte » - serait insensible aux problèmes sociaux, à savoir « la récession en Allemagne (et) la fronde en France », Le Figaro, 22 mai 2003.
11. Les Échos, 27 juin 2003.
12. « Paris défend pied à pied sa souveraineté budgétaire », La Croix, 29 septembre 2003.
13. « Raffarin refuse le mot "austérité" », La Tribune, 12 mars 2003.
14. On parle du « bavardage assourdissant que suscite la barre des 3 % du traité de Maastricht », Le Figaro, 6 janvier 2003.
15. « Le gouvernement entend ne pas enterrer ses promesses électorales en matière fiscale », Le Figaro, 9 janvier 2003.
16. « F. Mer a répété que la France irait à son rythme », La Tribune, 22 janvier 2003 et Les Échos, 29 janvier 2003.
17. « "Ce n'est pas au moment où la croissance est faible qu'il faudrait entrer dans une politique budgétaire ré cessive" a déclaré Jacques Chirac », Investir Hebdo, 11 janvier 2003.
18. La Croix, 5 septembre 2003.
19. « Face à la commission européenne, gardienne du pacte, Chirac et Raffarin donnaient jusqu'à présent le sentiment de flirter tantôt avec l'arrogance» ("c'est comme cela et pas autrement") tantôt avec l'hypocrisie ("mais oui on va les réduire les déficits"). L'Express, 4 septembre 2003.
20. « Les normes de bonne orthodoxie financière », La Croix, 28 août 2003.
21. Libération, 2 juin 2003.
22. Un jeu de mots pour décrire le besoin de l'adhésion du couple est mûme inventé au moment de la réforme du pacte de stabilité: « Le pacte est mort alors vive le PACS de stabilité », Le Figaro, 12/3/2005. Nicolas Baverez plaide pour sa « suppression pure et simple »: « Le PSC, pure fiction, s'est autodissout. Il n'a pas d'existence réelle. Cela fait deux ans que la France (le) piétine et ment effrontément sur le niveau de ses déficits sans qu'elle soit sanctionnée », Le Figaro, 25 juillet 2003.
23. Libération, 5 septembre 2003.
24. On emprunte le terme à A. Desrosières qui l'utilise pour décrire une des versions en jeu dans les confrontations sur les statistiques dans les arènes politiques. Desrosières (A.), « Discuter l'indiscutable. Raison statistique et espace public », Raisons pratiques, 3, 1992.
25. L'imputation d'une origine (un lieu ou un groupe) à la problématisation de la dette publique en termes de menace est un enjeu entre les acteurs qui revendiquent la paternité de l'alerte. Au sein du jeu politique, se voir attribuer - par les journalistes notamment - la « responsabilité » d'un éveil collectif revient à faire valider des prétentions charismatiques (un « mérite » politique). À titre d'exemple, Thierry Breton, s'autocitant, fixe la date l'émergence du problème de la dette à l'une de ses petites phrases qu'il estime décisive: "La France vit au-dessus de ses moyens". C'est par cette déclaration, il y a 20 mois, que j'ai voulu faire prendre conscience à nos compatriotes que l'accroissement continu de la dette publique depuis 25 ans menaçait désormais gravement notre dynamisme économique, notre pouvoir d'achat individuel et collectif, et la solidarité entre les générations
26. Breton (T.), Anti-Dette, Paris, Plon, 2007.
27. Nouvel agencement dans lequel les « limites du visible et de l'invisible suivent un nouveau dessein » (Foucault (M.), Naissance de la clinique, Paris, PUF, 1963).
28. Godeau (R.), La France en faillite. La vérité sur l'explosion de la dette publique, Paris, Calmann-Lévy, 2006, p. 7.
29. Au registre de la normalité de la gestion des finances publiques, succède progressivement le registre du pathologique, de l'anormalité de la dette publique. On parle mûme de « drogue dure » de la dette publique, L'État serait devenu dépendant en se « shootant au déficit public ». Philippe Plassart, Pouvoir économique et politique, « La dette drogue dure à la Française», (1380), 28/03/07.
30. « Sans se soucier ni des alternances ni des procès en responsabilité, la Cour des Comptes s'alarme. Avec la régularité du tocsin. Dong, dong... », Godeau (R.), La France en faillite, op. cit., p. 23.
31. Entretien, novembre 2007.
32. « Dans ce contexte, on ne s'étonnera pas que ce soit un ministre issu de la société civile, au demeurant ancien président d'un groupe public surendetté, qui a réussi à imposer le sujet à l'agenda politique », Godeau (R.), La France en faillite, op. cit., p. 10.
33. Entretien avec Jean-Marc Daniel, économiste, professeur à l'ESCP-EAP, chargé de cours à l'École des mines, et rédacteur de la revue Sociétal éditée par l'Institut de l'Entreprise, novembre 2006.
34. Inspecteur des Finances, le président de la commission est une notoriété: ancien élève de l'école polytechnique et de l'école nationale de l'administration, inspecteur des Finances, de 1970 à 1974, il est conseiller technique de Valérie Giscard d'Estaing alors ministre de l'Économie et des Finances. Il est notamment connu par son départ de la direction du Trésor, suite à l'arrivée au pouvoir de François Mitterrand en 1981. Il est aujourd'hui connu en tant que grand banquier français.
35. Cf. Akrich (M.), Callon (M.), Latour (B.), Sociologie de la traduction. Textes fondateurs, Paris, Presses de l'École des Mines de Paris, 2006.
36. La label « keynésien » ou « néo- keynésien » est porté par les membres de la commission eux-mûmes, comme il leur est attribué par leurs ennemis. L'OFCE est rattaché à Sciences Po Paris.
37. La confidentialité des débats et travaux internes à la commission Pébereau est la règle. Les options et disputes dont témoignent certains des participants sont effacées au fil de l'écriture. B. Jobert précise que « ce modèle de la conduite des débats est celui de l'ajustement mutuel, il privilégie la formation d'un consensus sur l'expression ouverte des différences et des positions dissidentes ». Cf. Jobert (B.), « Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques », Revue française de science politique, 42(2), 1992. Dans le cas du rapport Pébereau, la mise en « scène » de la spécificité de la production experte se réalise dans la résolution de la tension entre l'importation de la pluralité de la société dans l'arène interne des débats et la réclusion à l'ombre des passions et des intérûts partisans.
38. Cf. Hilgartner (S.), Science on stage. Expert Advice as Public Drama, Stanford, Stanford University Press, 2000.
39. La commission se compose notamment des directeurs ou personnages éminents d'institutions publiques majeures sur les sujets économiques: J-M. Charpin/directeur général de l'INSEE, J-P. Cotis/chef économiste à l'OCDE, M. Camdessus/gouverneur honoraire de la Banque de France, P-M. Duhamel/directeur du Budget, X. Musca, directeur général du Trésor et de la Politique Économique, J. de Larosière/gouverneur honoraire de la Banque de France, P. Lamy/directeur général de l'OMC; de députés réputés pour leur compétence en matière budgétaire: A. Lambert et D. Migaud, pères fondateurs de la LOLF; de deux noto-(Suite de la note 37 page 125). riétés du journalisme: F. Laborde et J. Julliard; de grands patrons: X. Fontanet/PDG d'Essilor, E. Michelin/PDG de Michelin; d'associatifs: M. Nowak, présidente de l'association pour le droit à l'initiative économique; et d'économistes réputés: P. Artus/Caisse des dépôts et consignations/IXIS. Incarnent la sensibilité de gauche de la commission (aux côtés de Lamy et Migaud) N. Notat, présidente de Vigeo et ancienne secrétaire générale de la CFDT et P. Herzog, président de Confrontations Europe, ancien député européen et adhérent du parti communiste français, connu comme « marxiste et keynésien ».
40. Le rapport est un manuel scolaire d'instruction civique: « il faut lire intégralement le rapport Pébereau». Chaque citoyen ne peut plus dire « je ne savais pas ». Ce rapport, écrit dans une langue accessible, est le fruit d'une commission non partisane. «Il faut avant tout que ce constat soit partagé par tous, sans poujadisme ». La Croix, 22/12/05.
41. Entretien avec un économiste, novembre 2006.
42. Entretien avec Xavier Timbeau, directeur du département analyses et prévisions à l'OFCE, juin 2007.
43. Entretien avec un économiste, novembre 2006.
44. La base documentaire est importante: rapports d'inspections, « carottages » (en jargon administratif, faire des entretiens et des auditions) avec les directeurs d'administration centrale et directeurs techniques. Au final, ce sont les portes de l'État dépensier qui s'ouvrent aux inspecteurs. Il est nécessaire de s'inscrire dans le prolongement des productions institutionnelles. Pour un processus d'écriture collective similaire prise entre tentative d'innovation et logique incrémentale de l'inscription organisationnelle des recommandations, cf. Bézès (P.), « La "mission Picq" ou la tentation de l'architecte », in Nay (O.), Smith (A.), dir., Le gouvernement du compromis, Paris, Économica, 2002.
45. La réception est prise en compte par l'émetteur au moment où celui-ci prévoit, dans l'écriture, les balises du débat public. Cf. Le Grignou (B.), Neveu (E.), « Émettre la réception. Préméditations et réceptions de la politique télévisée », Réseaux, 32(6), 1988.
46. Entretien avec un rapporteur de la commission Pébereau.
47. Le journaliste P. Mabille s'étonne ainsi de la bonne diffusion du rapport sous forme livre, alors mûme que « ce sont des technocrates qui ont écrit ça».
48. er juin 2006), Pébereau et dette publique = 341, OFCE et dette publique = 33, Institut de l'entreprise et dette publique = 22. Source: Lexis Nexis.
49. « La diète prescrite contre la dette », Libération, 15 décembre 2005.
50. « "La dette de la France dépasse 2 000 milliards d'euros", affirme mardi Le Figaro en s'appuyant sur les travaux de la mission Pébereau sur la dette publique qui doivent ûtre publiés la semaine prochaine », Agence France Presse, 29 novembre 2005.
51. La Tribune, 18 novembre 2005.
52. Pébereau (M.), Rompre avec la facilité de la dette publique. Pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale, op. cit., p. 38-39.
53. Les descriptions des journalistes décryptent la division du travail non sans une certaine ironie: « Si pour Michel Pébereau, et les membres de sa mission, l'objectif a toujours été de réaliser un rapport académique de référence, l'ambition de Thierry Breton est d'en faire une arme de politique économique, voire tout simplement de politique ». « La France contrainte d'affronter enfin sa dette », Le Figaro Économie, 14 décembre 2005.
54. Pébereau (M.), op. cit.
55. Perrot (E.), « La dette publique, problèmes d'interprétation », Études, 404(3), 2006.
56. « Le chiffre, la dette: Breton abat ses cartes », Le Point, 15 décembre 2005.
57. La fuite et le recoupement difficile de l'information par les journalistes et l'Agence France Presse donnent lieu à 4 dépûches dans la mûme journée, où se précise peu à peu les conventions (normes comptables retenues) qui ont présidé à cette mesure.
58. Didier Migaud, député de l'Isère, ancien rapporteur général du budget, lettre du 30 novembre 2005.
59. Philippe Mabille rappelle à la fin d'un article sur « la bombe Pébereau », « qu'une loi punit les atteintes au crédit de la Nation », La Tribune, 30 novembre 2005.
60. Mabille (P.), entretien, op. cit.
61. Entretien avec un rapporteur de la commission Pébereau, op. cit.
62. Idem..
63. « Pourquoi la mission Pébereau ? », La Tribune, 30 décembre 2005.
64. La fortune du couple de mots « État-entreprise » ou « État-ménage », pourrait bien, au mûme titre que « l'hôpital-entreprise », constituer, selon les conjonctures, une « self-fulfilling prophecy avortée ». Cf. Pierru (F.), « L'"hôpital-entreprise". Une self-fulfilling prophecy avortée », Politix, 12(46), 1999.
65. Entretiens réalisés à l'OFCE. L'argument est partagé par l'ensemble du réseau minimaliste ou relativiste sur la dette. Cf. Hoang-Ngoc (L.), 10+1 questions à Liûm Hoang-Ngoc sur la dette, Paris, Michalon, 2007
66. et Duval (G.), Sommes-nous des paresseux ?... et trente autres questions sur la France et les Français, Paris, Le Seuil, 2007. G. Duval est rédacteur en chef d'Alternatives Économiques.
67. Proposition de résolution no 2721, tendant à la création d'une commission d'enquûte sur « L'état réel des finances publiques de la France », enregistrée à la présidence de l'Assemblée Nationale le 1/12/2005.
68. Duval (G.), Sommes-nous des paresseux ?... et trente autres questions sur la France et les Français, Paris, Le Seuil, 2007. G. Duval est rédacteur en chef d'Alternatives Économiques.
69. Examen en commission des Finances de la proposition Morin/de Courson, op. cit.
70. Examen du texte au cours de la réunion de la commission des Finances, 7 février 2006.
71. Pébereau (M.), op. cit., p. 4.
72. Creel (J.), Sterdyniak (H.), « Faut-il réduire la dette publique ? », Lettre de l'OFCE, Observations et diagnostics économiques, 271, 13 janvier 2006.
73. La dette ne constitue pas pour les membres de l'OFCE une anomalie, ou une maladie en soi. Le réseau d'associés à la version minimaliste concernant le risque de dette publique gravite notamment autour de l'OFCE, des Éconoclastes, et d'Alternatives Économiques.
74. La dette est saisie dans sa valeur isolée géographiquement: le cas français est présenté comme incomparable à d'autres dettes souveraines; et isolée temporellement: le diagnostic est figé dans une rupture entre passé et avenir.
75. Godeau (R.), La France en faillite, op. cit.
76. La décision s'apparente dans ces descriptions à un simulacre de décision, une décision illusoire (le politique entérine et reconduit un état de fait incompressible). Siné décrit l'« illusion budgétaire » du politique. Les acteurs du jeu politique - politics - s'épanouissent dans un cadre décisionnel restreint et fortement contraint (accumulation du temps et des décisions écoulées). Dans cette thèse, la radicalité des conflits sur le domaine budgétaire est largement « mise en scène » dans l'opposition partisane et le changement réel se fait à la marge. Siné (A.), L'ordre budgétaire, op. cit.
77. Siné (A.), « État imposant, État impuissant. L'insoutenable rigidité des dépenses de l'État en France », Futuribles, 313, 2005.
78. L'électoralisme, dans son versant budgétaire, fait l'objet d'une étude comparée des niveaux de dépenses publiques en période pré et post électorale, où la variable gauche - droite se révèle pertinente à la marge. cf. Blais (A.), « Les élections affectent-elles les politiques gouvernementales ? Le cas des dépenses publiques », Revue française de science politique, 53(6), 2003.
79. « Rien n'est perdu si nous le décidons. La France peut se réformer, car elle le doit. Elle ne peut rester passive face à une dette publique de 1 100 milliards ! », Woerth (E.), Le Figaro, 30 janvier 2006.
80. Pour un cas analogue sur la sécurité sociale, Cf. Serré (M.), « La santé en comptes. La mise en forme statistique de la santé », Politix, 12(46), 1999.
81. L'expression est de Daniel Schneidermann qui diffuse ces extraits au sein d'un montage pour un sujet de l'émission de télévision Arrût sur images, sur le thème « la guerre des calculettes », c'est-à-dire sur le débat autour du chiffrage des programmes politiques pour la présidentielle 2007. La cinquième.
82. Callon (M.), op. cit.
83. Collaborateur technique de Didier Migaud, président de la commission des Finances, parti socialiste.
84. Xavier Timbeau, directeur des études économiques à l'OFCE.
85. Ouest France, 26 avril 2007.
86. L'offre keynésienne sur la dette (ne pas considérer sa résorption comme une priorité politique) ne trouve pas de demande politique dans la fraction socialiste à la tûte du parti. À titre d'exemple, Liûm Hoang-Ngoc, un économiste encarté au parti socialiste et proche d'Henri Emmanuelli, parle de « l'alibi » de la dette publique. Pour une étude récente de « l'énigme » des rapports relâchés entretenus par les élites du parti socialiste, au fil de ses recompositions, avec des expertises d'économistes structurellement hétérodoxes, notamment à l'occasion des débats sur le traité constitutionnel européen, se reporter à Hu (G.), Fertikh (K.), Juhem (P.), « Critique et défense de "l'Europe" au sein du Parti socialiste Français et du Parti social-démocrate allemand. Discours d'institution et domestication des partis sociaux-démocrates dans l'Union européenne », Communication au congrès de l'Association française de science politique, Toulouse, 5-7 septembre 2007.
87. La bataille a lieu sur les périodes de creusement du déficit. Migaud accuse Sarkozy d'avoir été le « superman de la dette » lorsqu'il était ministre des Finances. Le parti socialiste défend notamment un bilan positif sur la dette sous l'ère Jospin. « Mensonges et erreurs de M. Sarkozy », conférence de presse de Didier Migaud, 8 avril 2007 et « Reparlons de la dette Monsieur Sarkozy », Le Monde, 16 avril 2007.
88. « Ce sont leurs propres enjeux de concurrence politique - des réponses aux nécessités de distinction par rapport aux divers concurrents qu'ils affrontent - qui discriminent les idées, les valeurs, les problèmes que (les professionnels de la politique) prennent en charge». «Une illustration symptomatique de cette autonomie accrue de la compétition politique actuelle se trouve sans doute dans leur » «jeu sur le charisme », cette force politique la plus indépendante qui soit de toutes les contraintes sociales et politiques puisqu'elle est supposée et acceptée comme telle, ne relever que du for «intérieur de l'individu qu'elle anime », Collovald (A.), « Le fabuleux destin de Jacques Chirac ou les mésaventures de la démagogie politique », Mouvements, 23, 2003.
89. Entretien avec un conseiller technique et politique au Parti socialiste, juin 2007.
90. Entretien avec Charles de Courson, député Nouveau Centre, secrétaire de la commission des Finances de l'Assemblée Nationale, juin 2007.
91. Idem..
92. Entretien avec un journaliste, presse généraliste.
93. Entretien, juin 2007.
94. Michel Pébereau, interviewé sur France Culture, « La France dans l'impasse ? », « L'économie en questions », 26 novembre 2007.
95. Entretien avec les collaborateurs de Didier Migaud, novembre 2007.
96. Au slogan « la France vit au-dessus de ses moyens », Henri Guaino répondait « la France vit au-dessous de ses moyens », La Croix, 2 janvier 2006.
97. Les Échos, 24 mai 2007.
98. Entretien avec Mathieu Plane, responsable de la section finances publiques, service des prévisions économiques à l'OFCE, janvier 2007.
99. Titre d'un article que cet économiste signe, « Finances publiques 2008: la France différente », Lettre de l'OFCE, 293, 5 décembre 2007.
100. Entretien avec Xavier Timbeau, directeur du département Prévisions de l'OFCE.
101. Mathieu Plane, entretien, op. cit.
102. Les deux rapports successifs de 2006 et 2007 se répondent l'un à l'autre. Le retournement d'objectif politique préconisé par l'OFCE, tacite fin 2006, devient explicite fin 2007.
103. Rapport d'information fait au nom de la délégation pour la Planification par le service des études économiques et de la prospective de l'OFCE, novembre 2007.
104. « L'abandon de l'objectif irréaliste du rapport Pébereau consistant à ramener les finances à l'équilibre en 2010 avec une croissance du PIB de 2, 25 % par an », in « DOB 2008: les chemins de l'équilibre », Rapport d'information de Mr Marini, fait au nom de la commission des Finances du Sénat, déposé le 18 juillet 2007.
105. Entretien avec Xavier Timbeau, op. cit.