Drift of instruments. Indicators of city policy and public action;La dérive des instruments: Les indicateurs de la politique de la ville et l'action publique

Revue Francaise de Science Politique

Volumn 56, Issue 3, 2006, Pages 429-455

  Lorrain, Dominique ^a  

^a CNRS   (France)

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EID: 34248037501     PISSN: 00352950     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.3917/rfsp.563.0429     Document Type: Article

References (101)

1. Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004
2. également dans cet ouvrage : Dominique Lorrain, « Les pilotes invisibles de l'action publique, le désarroi du politique ? », dans ibid., p. 163-197.
3. Alain Desrozière, La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La Découverte, 1993
4. François Fourquet, Les comptes de la puissance. Histoire de la comptabilité nationale et du plan, Paris, Encres/édition recherche, 1980.
5. Eve Chiapello, « Les normes comptables comme institution du capitalisme. Une analyse du passage aux normes IFRS en Europe à partir de 2005 », Sociologie du travail, 47 (3), 2005, p. 362-382
6. Bernard Collasse, « Harmonisation comptable internationale, de la résistible ascension de l'IASC/IASB », Gérer et Comprendre, 75, mars, 2004, p. 30-40.
7. Mary Douglas, Comment pensent les institutions, Paris, La Découverte, 1999, p. 34.
8. Cour des comptes, La politique de la ville, rapport particulier, Paris, Journaux Officiels, 2002, p. 153.
9. Selon le rapport 2002 de l'Observatoire des finances locales (Paris, ministère de l'Inté- rieur, 2002, p. 38-40), le compte « capacité ou besoin de financement des APL », pour les années 1995-2001, présente un excédent de 15, 6 G, soit 2, 23 G par an. Ce résultat agglomère une année en déficit (1995), une année à léger excédent (1996) et cinq années avec un fort solde positif. Les dépenses d'investissement couvrent les années 1997-2001.
10. François Dubet, Le déclin de l'institution, Paris, Seuil, 2002.
11. Cf. sur ce point les synthèses de la Cour des comptes (op. cit., p. 11) et Délégation interministérielle à la ville, « Zones urbaines sensibles : un enjeu territorial de la cohésion sociale », septembre 2004.
12. Cf. l'analyse de la responsable de la section « Ville et banlieue » des renseignements généraux à trois ans d'intervalle : Le Monde, 21 juillet 1995, et 8 décembre 1998, p. 17.
13. Cyprien Avenel, Sociologie des quartiers sensibles, Paris, Armand Colin, 2004
14. Gérard Chevalier, « Volontarisme et rationalité d'état, l'exemple de la politique de la ville », Revue fran- çaise de sociologie, 37, 1996, p. 209-235
15. Sur les questions de sécurité, cf. François Dubet, Dominique Monjardet, Christian Mouhanna, Michel Wieviorka, « La sociologie, les sociologues et l'insécurité », dossier-débat organisé par Anni Borzeix, Sociologie du travail, 44 (4), 2002, p. 541-579
16. Robert Philippe, Renée Zauberman, Marie-Lys Pottier, « La victime et le policier : point de vue profane et point de vue professionnel sur la délinquance », Sociologie du travail, 45 (3), 2003, p. 343-359
17. Tanguy Le Goff, « L'insécurité "saisie" par les maires. Un enjeu de politiques municipales », Revue française de science politique, 55 (3), juin 2005, p. 415-444.
18. Philippe Estèbe, « Les quartiers, une affaire d'état, un instrument territorial », dans Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, op. cit., p. 49-50.
19. Commentaires de Hugues Lagrange et Catherine Rhein, lors de la présentation de ce texte à la conférence ISA-RC21, juin-juillet 2005.
20. Jacques Marseille, Le Grand Gaspillage, les vrais comptes de l'état, Paris, Plon, 2002, p. 19.
21. Le fisc retient partiellement cette notion de revenu non monétaire, puisqu'un contribuable doit déclarer, dans sa déclaration de revenu pour l'IRPP, un logement de fonction ou une voiture de fonction, etc.
22. Nous pourrions aussi considérer les revenus du capital, mais, comme nous le verrons par la suite, les questions d'égalité et de « places » relatives, que nous discutons, ne concernent pas les populations pour qui les revenus du capital ont une place importante.
23. Jacques Marseille, op. cit., p. 17-18;
24. Laurent Davezies, « My territory is rich que cela veut-il dire ? », Informations sociales, 121, 2005, p. 36-45;
25. Le premier établit pour l'année 2000 que les prélèvements obligatoires représentent 634, 3 G pour un PIB de 1 404, 4 G;
26. Tandis qu'en 2003, pour le second, ces mêmes agrégats sont respectivement de 704 G et de 1 600 G.
27. Jean-Michel Belorgey, « La politique sociale, carrefour ou impasse ? », Projet, 193, 1985, p. 7-18
28. Robert Castel, Les métamorphoses de la question sociale (une chronique du salariat), Paris, Fayard, 1995, et L'insé curité sociale, qu'est-ce qu'être protégé ?, Paris, Seuil, 2003 (La République des idées).
29. François Dubet, Antoine Veretout, « Une "ré duction" de la rationalité de l'acteur. Pourquoi sortir du RMI ? », Revue française de sociologie, 42 (3), 2001, p. 407-436.
30. Michel Gurgand, « Commentaire de l'article de François Dubet et Antoine Veretout, "Une 'réduction' de la rationalité de l'acteur. Pourquoi sortir du RMI ?" », Revue française de sociologie, 43 (4), 2002, p. 765-766.
31. Le Monde, 21 juin 2004.
32. Journal télévisé de France 2, octobre 2004.
33. Alain Tarrius, La mondialisation par le bas. Les nouveaux nomades de l'économie souterraine, Paris, Balland, 2002, p. 17.
34. Christopher Brook, « Le paradoxe de la pauvreté (consommation privée élevée dans les zones "pauvres"), communication au colloque de Dauphine « Métropoles et aménagement du territoire », Paris, Université de Dauphine et IAURIF, 12 et 13 mai 1993.
35. Notes de l'auteur.
36. Entretien, juin 2005.
37. La communauté turque, arrivée à Nancy vers 1990, s'est imposée sur le marché de la réhabilitation de logements anciens et des ravalements dans l'agglomération. Le phénomène est peu visible : pas de grandes sociétés cotées, mais des réseaux familiaux, ou d'obligataires très unis, capables de mobiliser des sommes cash importantes en très peu de temps et ensuite de réunir les corps de métiers. C'est assez proche de l'économie chinoise, dont nous louons par ailleurs les performances économiques. Cela suggère l'idée d'une accumulation primitive - cash - comme première étape et condition d'un développement plus officiel.
38. Enjeux-Les échos, mars 2004, p. 96. Pour simplifier, nous faisons comme si le salaire classait toute la population ; en fait, il faudrait composer les ménages et introduire le jeu des transferts ; mais notre raisonnement rustique a comme avantage de montrer que le système s'égalise et que des tensions se trouvent introduites.
39. Jacques Marseille, La guerre des deux France, Paris, Perrin, 2005, cf. chapitres 2 et 3. 3. Elle l'est en masse, mais cette idée n'est pas perçue spontanément, car les chiffres qui font choc sont, en bas, le RMI et, en haut, les salaires et autres stock options de quelques très grands dirigeants de firmes.
40. Les « zones urbaines » correspondent aux unités urbaines au sens Insee diminuées des ZUS et du rural (source : Délégation interministérielle à la ville, Zones urbaines sensibles : un enjeu territorial de la cohésion sociale, septembre 2004).
41. CNAF, l'e-ssentiel, 27, juillet 2004, p. 3. Comme le fait observer Hugues Lagrange, si l'on veut être complet, il conviendrait de retrancher, pour le calcul du revenu disponible, les transferts que font certaines familles à leurs proches restés dans le pays d'origine. Au plan mondial, ces flux sont importants, leur montant excède les aides au développement en provenance des pays industriels
42. Cf. Joseph Stiglitz, Andrew Charlton, « The Doha Round is Missing the Point on Helping Poor Countries », Financial Times, 13 décembre 2005
43. La Banque mondiale a étudié récemment comment les coûts de ces transferts (prélevés par les banques du Nord) pouvaient être réduits au bénéfice des « pauvres » du Sud.
44. CNAF, op. cit. Le taux de chômage moyen dans les ZUS est de 20 %, contre 8 % dans le reste des zones urbaines.
45. Sénat, rapport 334, Minima sociaux, concilier équité et reprise d'activité, Paris, Journaux Officiels, 2005. Cf. aussi Dominique Lorrain, cité, p. 171.
46. Il s'agit du problème des biens publics et du risque de comportement opportuniste (free rider) : « Je ne contribue pas mais je consomme ». Cf. Mancur Olson, Logique de l'action collective, Paris, PUF, 1978.
47. C'était déjà la même approche au moment de la politique des villes moyennes, lorsque le ministère de l'équipement soutenait la mise en place de programmes de restauration urbaine associant les propriétaires (OPAH).
48. Edmond Preteceille, « Ségrégation, classes et politique dans la grande ville », dans Arnaldo Bagnasco, Patrick Le Galès (dir.), Villes en Europe, Paris, La Découverte, 1997, p. 99-127
49. Edmond Préteceille, La division sociale de l'espace francilien (typologie socioprofessionnelle 1999 et transformations de l'espace résidentiel 1990-1999), Paris, Observatoire sociologique du changement, 2003.
50. Pour une discussion de cette thèse des ghettos et de la défection des classes moyennes, cf. Jacques Donzelot, Marie Christine Jaillet, Esprit, 258, 1999, et Esprit, mars 2004. Et pour une réfutation pour la région parisienne, cf. Marco Oberti, Edmond Preteceille, « Les classes moyennes et la ségrégation urbaine », éducation et Sociétés, 14 (2), 2004, p. 135-153.
51. Hervé Le Bras, Les trois France, Paris, Odile Jacob, 1986, p. 198.
52. Marc Ferro, La Grande Guerre : 1914-1918, Paris, Gallimard, 1990, chap. 9.
53. « 1918, la zone du champ de bataille se présente comme une région lunaire au sol bouleversé et recouvert de 20 à 30 tonnes de ferrailles à l'hectare » : commentaires de la carte IGN, 1/25 000, Forêts de Verdun et du Mort-homme.
54. Cette partie de Villiers fait partie du « secteur I » de la ville nouvelle ; pour mémoire, « Euro-Disney », bien plus à l'est, se trouve en zone I V.
55. Entretien avec un responsable de politique urbaine, Villiers, juin 2005.
56. Entretiens avec des habitants.
57. En étant édifiée au début des années 1970, la construction a fait l'objet de plus d'attention que quinze ans auparavant et l'architecte était un prix de Rome qui voulait faire une « belle œuvre ».
58. Insee RGP pour Verdun ; Insee, Villiers-sur-Marne, « Fiche profil des quartiers politiques de la Ville, ZUS ».
59. Cet argument est moins latéral qu'il y paraît dans une réflexion sur les indicateurs. Ces derniers enregistrent des résultats sans incorporer les comportements individuels et collectifs qui les expliquent. La même donnée peut correspondre à des taux d'effort très différents. En économie, la théorie du principal-agent parle d'action cachée pour rendre compte de résultats satisfaisants obtenus sans effort par l'agent. Ici, l'action cachée est celle du territoire. Le résultat « moins pire qu'ailleurs » masque les coûts de migration supportés par plusieurs géné- rations. Cf. Benjamin Coriat, Olivier Weinstein, Les nouvelles théories de l'entreprise, Paris, Le livre de poche, 1995, p. 94
60. Nicolas Curien, économie des réseaux, Paris, La Découverte, 2000, p. 51-54.
61. La comparaison pour cet indicateur n'est pas facile. Les statistiques de l'Insee fournies à la mairie de Verdun définissent le chômage de longue durée comme étant de plus de 2 ans. Le même institut produit des fiches pour Villiers qui décomposent les chômeurs en 3 catégories : moins d'un an, plus d'un an et durée indéterminée. Une comparaison qui définirait la longue durée pour cette commune en prenant les durées de plus d'1 an et les durées indéterminées aurait donc pour effet de produire une situation bien plus dramatique qu'à Verdun par le seul jeu technique du mode de comptage. Faute de disposer d'une autre statistique et afin de comparer, nous avons estimé que deux tiers des chômeurs définis comme « plus d'un an » relevaient de la longue durée, tout comme ceux classés en « durée indé- terminée ».
62. Hervé Le Bras, op. cit., p. 202.
63. Source : Direction générale des Impôts. Les revenus par habitant correspondent aux revenus déclarés, hors certaines prestations sociales non imposées et avoir fiscal. Cette donnée est disponible au niveau de la commune depuis les années 1980 jusqu'à 2002/2003. Toutes ces informations et les précisions méthodologiques m'ont été transmises par Laurent Davezies, qui travaille à partir de cette base de données pour ses propres recherches.
64. Cette zone tarifaire (IV) de la RATP inclut la station qui dessert la Cité Descartes : l'université de Marne-la-Vallée, l'ENPC, l'IGN.
65. Calcul du barème kilométrique du ministère des Finances, qui englobe le coût d'investissement et de fonctionnement, pour un véhicule de 5 CV : évaluation forfaitaire des frais (Le Particulier, Impôts 2003, p. 73). Le coût du voyage à Paris peut être augmenté du prix du péage autoroutier, soit environ 15 euros.
66. Les « Rapides de la Meuse » assurent une première liaison jusqu'à Pagny-sur-Meuse, petit bourg à partir duquel les « Rapides de Lorraine » assurent le relais, mais avant d'arriver à Nancy, il faudra encore changer d'autocar à Toul.
67. Par le train, il lui faut prendre une micheline sur la ligne Etain, Conflans-Jarny et ensuite, prendre un train Metz-Nancy. La liaison du début de matinée se fait en moins de deux heures, celle de la fin de matinée nécessite presque quatre heures.
68. Ce temps comprend une attente en gare de Châlons-en-Champagne qui oscille entre 16 et 48 minutes.
69. Nicole May, Pierre Vetz, Josée Landrieu, Thérèse Spector (dir.), La ville éclatée, La Tour d'Aigues, éditions de l'Aube, 1998
70. Olivier Coutard, Gabriel Dupuy, Sylvie Fol, « La pauvreté periurbaine : dépendance locale ou dépendance automobile », Espaces et Sociétés, 108-109, 2002, p. 155-175.
71. Entretien, juin 2005
72. Jacques Lévy, « Après la tempête : territoires contre réseaux », Le Monde, 11 janvier 2000.
73. Cf. Le Monde, 2 avril 2005, carte p. 29.
74. Le fait de remplacer l'indicateur des étrangers par celui des diplômes revient à sortir du problème les territoires qui font l'effort de l'éducation, qualification qui, ensuite, facilite l'émigration vers la grande ville et, là, qui se traduit plus tard par une limitation du chômage. On retrouve le problème d'action collective de « l'action cachée ». à nouveau, le choix des outils de mesure n'est pas innocent sur le résultat, comme les référentiels mobilisés. L'action publique fonctionne à partir d'un principe de compensation des inégalités perçues, indépendamment de tout comportement des agents ; elle n'incorpore pas l'idée possible d'incitations.
75. Population du quartier : 5 221 personnes en 1999.
76. En fonctionnement, 161 162 (chapitre 46-60.10 du FIV) et en investissement, 63 560 (chapitre 67-10.10 du FIV).
77. Nicole Tabard, « Des quartiers pauvres aux banlieues aisées : une représentation sociale du territoire », économie et Statistique, 270, 1993, p. 5-22 ; Alain Chenu, Nicole Tabard, « Les transformations socioprofessionnelles du territoire français 1982-1990 », Population, 6, 1993, p. 1735-1770.
78. Présentation de ces travaux par Alain Chenu, séminaire « La ville éclatée », 28 septembre 1995 ; ministère de l'équipement, dactylo, p. 2.
79. Cf. les travaux de Jacques Donzelot et la revue Esprit comme exemple de cette importation.
80. Robert Nield, Public Corruption, Londres, Anthem Press, 2002, p. 127.
81. Dominique Lorrain, « Le secteur public local entre nationalisation et décentralisation », Annales de la recherche urbaine, 13, 1981, p. 57-104, dont p. 103 ; et « Les pilotes invisibles », cité, p. 193
82. Je reprends ici la célèbre classification d'Albert Hirschman, Exit. Voice and Loyalty, (Responses to Decline in Firms, Organizations and States), Cambridge (Mass), Harvard University Press, 1970.
83. Les experts parlent aussi de « diagonale aride ». Ce terme décrit une diagonale des faibles densités qui traverse la France ; il a été forgé par les experts de la DATAR, dans les années 1980, à un moment où cet organisme menait des réflexions sur l'armature urbaine. Date aussi de cette époque une autre image célèbre - « la banane bleue » - pour décrire une zone très urbanisée, riche, qui part de Londres, englobe la randstaat néerlandaise, suit le Rhin et le Rhône pour s'achever au Nord de l'Italie. Cf. Jean Paul Laborie, Jean François Langumier, Priscilla De Roo, La politique française d'aménagement du territoire de 1950 à 1985, Paris
84. La Documentation française, 1985 ; ministère de l'équipement, GIP Reclus, état de l'urbanisation, Constats et tendances, Paris, 1987 ; Insee Première, 82, juin 1990.
85. Le marché constitue un mécanisme d'allocation des ressources qui passe par le niveau des prix et des salaires. Il est corrigé par des prélèvements dont une partie est affectée aux dépenses de l'état et une autre redistribuée. Si des règles précises et publiques ne sont pas introduites pour cette répartition, alors s'ouvre une compétition entre groupes sociaux. Le mieux organisé, celui qui aura la plus grande capacité de nuisance parviendra à maximiser sa captation. Lorsque cette compétition devient la règle, le risque est de tomber dans l'affrontement brut des intérêts.
86. Pascal Perrineau, Colette Ysmal (dir.), Le vote de tous les refus. Les élections présidentielles et législatives de 2002, Paris
87. Presses de Sciences po, 2003 ; Le Monde, 23 avril 2002, p. 5 et p. 41.
88. Charles Tilly, La France conteste : de 1600 à nos jours, Paris, Fayard, 1986.
89. Frances Fox Piven, Richard A. Cloward, Regulating the Poor : The Functions of Public Welfare, New York, Vintage Book, 1971 ; Frances Fox Piven, Richard A. Cloward, Poor People's Movements : Why They Succeed, How They Fail, New York, Pantheon Books, 1977.
90. Sur les aides européennes, cf. François Grosrichard, Le Monde, 29 juillet 2000 : « De 1994 à 1999, les aides de l'Europe (au bénéfice de la Corse) s'élèvent à 999 euros par habitant. » Sur le taux d'administration locale, cf. Jean-Louis Andreani, Le Monde, 9 juillet 2003, p. 6. Notre enquête de 1986 sur les personnels communaux des communes urbaines établissait que le taux moyen d'administration communale se situait à 2 % de la population totale. Ajaccio, avec 2, 66 %, faisait partie des villes à taux élevé. En 2005, Verdun a un taux de 1, 3 %. Cf. Dominique Lorrain, Les mairies urbaines et leurs personnels, Paris, ministère de l'Inté- rieur, DGCL, 1989.
91. Douglas North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 52.
92. Pierre Grémion, Le pouvoir périphérique, Paris, Seuil, 1978
93. Michel Crozier, Jean- Claude Thoenig, « La régulation des systèmes organisés complexes », Revue française de sociologie, 16, 1975, p. 3-32.
94. Pour cette analyse de la décentralisation et de ses effets sur la régulation politique en France, cf. Dominique Lorrain, « Après la décentralisation, l'action publique flexible », Sociologie du travail, 3, 1993, p. 285-307, en particulier p. 300 et suiv.
95. Patrice Duran, Jean-Claude Thoenig, « L'état et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, 46 (4), août 1996, p. 580-623
96. Jean-Claude Thoenig, « Territorial Administration and Political Control (Decentralization in France) », Public Administration, 83 (3), 2005, p. 685-708.
97. Sur l'entrelacs des financements, croisés cf. Guy Gilbert, Jean-Claude Thoenig, « Les cofinancements publics : des pratiques aux rationalités », Revue d'économie financière, 1, 1999a, p. 45-78
98. et « Les cofinancements entre collectivités publiques dans la région Nord-Pasde-Calais », Cachan, Gapp, 1999b.
99. Cf. les remarques de la Cour des comptes, p. 85 et suiv.
100. Daron Acemoglu, Simon Johnson, « Unbundling Institutions », Journal of Political Economy, 113 (5), 2005, p. 949-995, dont p. 953.
101. Je remercie François Dubet, éric Charmes, Catherine Paradeise, Jean-Claude Thoenig pour leurs commentaires stimulants, Cyprien Avenel, Laurent Davezies, Hughes Lagrange, Edmond Préteceille pour m'avoir fait profiter de leurs connaissances dans ce champ. Une première version de ce texte a été présentée à la conférence internationale, « Les villes comme tissu social : fragmentation et intégration », organisée par Patrick Le Galès et Edmond Préteceille, Comité de recherche régional et urbain, RC21, Association internationale de sociologie, Paris, 30 juin-2 juillet 2005.