The LOLFA: A text, a spirit, and a practice;La loi organique relative aux lois de finances (LOLF): Un texte, un esprit, une pratique

Revue Francaise d'Administration Publique

Volumn 117, Issue 1, 2006, Pages 43-55

  Jean François, Calmette ^a  

^a L'Université des Antilles et de la Guyane   (French Guiana)

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EID: 67649380921     PISSN: 01527401     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.3917/rfap.117.0043     Document Type: Article

References (78)

1. Loi organique no 2001-692, JORF, 2 août 2001, p. 12480.
2. Comme l'écrivent Alain Lambert et Didier Migaud, « Dès l'origine, l'outil LOLF a été conçu comme l'instrument d'une réforme plus vaste que la dimension budgétaire et comptable, touchant au fonctionnement même de l'état, pour accroître l'efficacité des politiques publiques dans un contexte structurel d'argent rare », « Conclusion: être aux rendez-vous de la LOLF », RFFP, no 91, septembre 2005, p. 135. Sur la place de la rareté dans les autres branches du droit public, voir notre ouvrage, La rareté en droit public, L'Harmattan, 2004.
3. En économie, le concept d'efficacité a un sens précis: une situation est efficace si l'allocation des ressources rares entre les différents producteurs et leur utilisation conduisent à un ensemble de biens produits tel qu'il n'existe pas d'autres ensembles comportant plus de chacun des biens produits.
4. Voir Marc (G.), « L'efficacité », Les Echos, 28 avril 2003 ainsi que la définition donnée par le Dictionnaire des sciences économiques, PUF, 2001.
5. Barilari (A.), « Quelques réflexions sur le contrôle des fonds publics », La Revue du Trésor, no 2, février 2003, p. 89.
6. Lascombe (M.) et Vandendriessche (X.), « Plaidoyer pour le succès d'une réforme. La loi organique et la nécessaire refonte de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables », RFDA, 2004, p. 308. En ce qui concerne le droit constitutionnel, c'est par exemple le cas de la nouvelle lecture de la LOLF qu'on peut faire à partir de l'article 40 de la Constitution. Vis-à-vis du droit administratif général, la nouvelle gestion publique remet en cause certains fondements liés au service public. Il existe ainsi plusieurs mutations de notre droit administratif: « la première [...] est celle du rapport que les administrations entretiennent avec leurs usagers. Ce rapport était organisé autour d'un diptyque: la réglementation définissant les droits des usagers, les structures administratives chargées de délivrer les prestations prévues par la réglementation. Aujourd'hui émerge un nouveau type de rapport: le service à délivrer aux usagers n'est plus défini en termes juridiques abstraits mais en termes concrets et mesurables [...] la seconde est celle de la gestion interne de l'administration (qui remet en cause) la définition des missions des services par la réglementation, sur le commandement des échelons successifs », Abate (B.), La nouvelle gestion publique, LGDJ, 2000, p. 30-31.
7. er et 2 mai 2002.
8. Chevalier (Y.), « Réforme de la notation des fonctionnaires de l'état », Cahiers de la Fonction publique, juin 2002, p. 26.
9. Au niveau local, voir Cogolin (S.), « La notation des fonctionnaires territoriaux », La Gazette des communes, des départements, des régions, 8 novembre 2004, p. 60.
10. Lavialle (C.), « Les propriétés publiques saisies par la comptabilité », AJDA, 5 décembre 2005, p. 2257.
11. er août relative aux lois de finances. Ainsi, en janvier 2005, l'ordonnance du 2 janvier 1959 a été abrogée.
12. Carrez (G.), « Les défis de l'application de la LOLF », La lettre de la réforme budgétaire, novembre 2004, no 9.
13. Hertzog (R.), « Une grande première: la réforme du droit budgétaire de l'état par le Parlement », RFFP, janvier 2001, p. 7. Ce constat est partagé par le parlementaire Philippe Marini qui considère que la loi organique vise à utiliser «... tous les outils modernes de la connaissance économique pour que les décisions en matière de finances publiques soient prises correctement », Déclaration issue du débat au Sénat relatif à l'adoption de la loi organique en deuxième lecture, JORF, Sénat, Débats parlementaires, séance du 28 juin 2001, p. 3758.
14. er août 2001 relative aux lois de finances ou l'entrée en scène de la culture de performance et de résultat », LPA, 25 juillet 2005, no 146, p. 10.
15. Frison-Roche (A.-M.), « L'intérêt pour le système juridique de l'analyse économique du droit », Les petites affiches, 19 mai 2005, no 99, p. 17.
16. Cette mutation de notre droit administratif a été annoncée par J.-M. Auby, « La bataille de San Romano. Réflexions sur les évolutions récentes du droit administratif », AJDA, 20 novembre 2001, p. 912-926.
17. Richard (J.), « Une comptabilité sur mesure pour les actionnaires », Le Monde Diplomatique, novembre 2005, p. 29.
18. Article 30 alinéa 2 de la LOLF.
19. « La LOLF n'est porteuse d'aucune idéologie politique, si ce n'est celle, partagée par tous, d'une plus grande efficacité de l'action publique [...] la LOLF ne doit donc pas être instrumentalisée au service d'une idéologie politique », Mission d'information de la commission des finances à l'Assemblée nationale, M. Bouvard, D. Migaud, Ch. De Courson, J-P. Brard, députés, « Des dispositifs de performance encourageants mais perfectibles », in Rapport d'information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), doc. AN no 2161, 2005.
20. Bouvard (M.) « La mesure de la performance », RFFP, no 91, septembre 2005, p. 32.
21. Orsoni (G.), « Les finances publiques sont-elles encore les finances de l'état? », Mélanges Paul Amselek, Bruylant, 2005, p. 631.
22. Valentin (V.), Les conceptions néo-libérales du droit, Paris, Economica, 2002, p. 166.
23. Titre II de la loi.
24. Sur ce sujet, Jacques Chevallier et Luc Rouban écrivent que « les affaires Enron et Vivendi ont démontré que les entreprises pouvaient être au moins aussi opaques que les bureaucraties à l'ancienne, tout cela derrière un paravent de communication et une mobilisation forte des salariés », Chevallier (J.) et Rouban (L.), « La réforme de l'Etat et la nouvelle gestion publique: mythes et réalités. Introduction », RFAP, 2003, no 105-106, p. 7-10.
25. Voir sur la situation de France télécom et d'EDF, Bertolus (J.-J.), Cedro (J.-M.) et Del Jésus (T.), Qui a ruiné France télécom?, Hachette Littératures, 2003;
26. Soult (F.), EDF, Chronique d'un désastre iné luctable, Calmann-Lévy, 2003. Voir également, les conclusions de la commission parlementaire sur les entreprises publiques présentées le 15 juillet 2003: « Entreprises publiques: le modèle français déclaré en "faillite" par les députés », Les Echos, 16 juillet 2003, p. 2-3.
27. « Efficace » au sens de l'efficacité économique et de l'optimum de Pareto.
28. Guaino (H.), « Sortir des affrontements idéologiques du XIXe siècle », Les échos, 25 octobre 2005, p. 23.
29. Sur ce sujet lire: Hugounenq (R.) et Ventelou (B.), « Les services publics français à l'heure de l'intégration européenne », Revue de l'OFCD, janvier 2002, p. 31 et Curien (N.), Economie des réseaux, La Découverte, 2000, p. 44.
30. Efficace au sens de l'accès de tous les agents au service fourni.
31. Chevallier (J.), « Le pouvoir de monopole et le droit administratif français », RDP, 1974, p. 75.
32. Il n'était évidemment pas question d'efficience puisque l'intérêt général nécessitait la mise en place de services non rentables.
33. La tribune, 14 février 2005, p. 39.
34. Par exemple, avec le nouveau régime de la LOLF, la première étape du calendrier budgétaire prend plus en compte la contrainte budgétaire puisqu'un séminaire budgétaire doit présenter une « stratégie d'ensemble en matière de finances telle qu'elle résulte du programme de stabilité ». Il s'agit là d'un préalable pour identifier les mesures de réalisation des objectifs pluriannuels en matière de redressement et de diminution de la rigidité de la dépense.
35. Notre constat n'est pas partagé par Michel Bouvard qui considère que la LOLF n'est pas « [...] partisane d'une hausse ou d'une réduction de la dépense publique. Par contre, elle souhaite que cette dépense publique soit performante », in « La mesure de la performance », op. cit., p. 32.
36. Bouvier (M.), Esclassan (M.-C.), Lassale (J.-P.), Finances Publiques, LGDJ, 1996, p. 58.
37. Ventelou (B.), Au-delà de la rareté, Paris, Albin Michel Economie, 2001.
38. La part contractuelle du budget des universités est désormais de 40 %. De plus, un amendement au budget 2006, voté le 16 novembre 2005 a réorienté 3 millions d'euros qui revenaient à l'enseignement et à la recherche sur le budget de l'enseignement privé. Enfin, 37 millions d'euros ont été retirés du projet de loi de finances, à l'initiative de la majorité du Sénat, amputant les crédits de formations et logements étudiants.
39. Abate (B.), La nouvelle gestion publique, op. cit., p. 75.
40. Propos recueillis par le Monde de l'Economie, 25 octobre 2005, p. 5.
41. Sur cette question, voir Joubert (B.), dir., Le tournant néo-libéral en Europe, L'Harmattan, 1994.
42. Ziller (J.), « Vrais et faux changements dans les administrations en Europe », RFAP, no 105-106, 2003, p. 72
43. Plusieurs éléments peuvent expliquer cet échec. Tout d'abord, les grands corps de l'état n'ont pas adhéré à la nouvelle gestion publique (Nioche (J.-P.), « L'évaluation des politiques publiques en France: Fast food, recettes du terroir ou cuisine internationale? », RFAP, no 66, avril-juin 1993, p. 218).
44. Il n'est pas non plus évident qu'un des autres acteurs très importants concerné par la réforme, le corps des fonctionnaires, ait changé ses comportements en fonction des objectifs de la nouvelle gestion publique. Certains fonctionnaires préférant parfois promouvoir d'abord leurs carrières personnelles (Rouban (L.) et Ziller (J.), « De la modernisation de l'Administration à la réforme de l'état », RFAP, no 75, juillet-septembre 1995, p. 373).
45. Plus globalement (en dépit de l'amélioration certaine de la transparence dans les rapports entre l'administration et les usagers: voir Ferrari (P.), « Le droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations » AJDA, 20 juin 2000, p. 471),
46. Il est difficile d'affirmer que la nouvelle gestion amorcée dans les années 1980 ait eu un impact structurel. On peut même considérer que les lacunes des réformes instiguées pendant ces années, annonçaient déjà la LOLF! Ainsi, à propos du décret de 1990 concernant le renouveau du service public, Jean-Pierre Nioche expliquait les insuffisances de cette réforme par l'« [...] absence de tout lien entre l'évaluation et le processus budgétaire », (op. cit., p. 217).
47. Ziller (J.), « Vrais et faux changements dans les administrations en Europe », op. cit., p. 76.
48. Saïdj (L.), « Rationaliser les choix publics », RFFP, no 73, janvier 2001, p. 39.
49. Sur cette notion, Greffe (X.), Economie des politiques publiques, Paris, Dalloz, 1997.
50. Suite à une conférence de presse du Premier ministre du 27 octobre 2005 expliquant les différents aspects de la réforme des services de l'état, le syndicat Force Ouvrière a réagi en ces termes: le service public n'est pas qu'une « mission » mais «... aussi la structure qui va avec, qui assure son financement, qui assure son universalité et la neutralité de son action ».
51. Barilari (A.), « Quelques réflexions sur le contrôle des fonds publics », op. cit, p. 84.
52. Voir notamment, Lavigne (P.), « Une commune ne peut être gérée comme une entreprise », RFFP, no 13, 1986, p. 209.
53. Poli (R.), « Les indicateurs de performance de la dépense publique », RFFP, no 82, juin 2003, p. 110.
54. Ibidem.
55. Rapport d'information de la commission des finances à l'Assemblée nationale, « Des dispositifs de performance encourageants mais perfectibles », op. cit.
56. Ibidem.
57. Ibidem.
58. « Certaines formulations empruntent à un vocabulaire savant (« limiter l'exposition des biens et de l'environnement aux risques et aux nuisances anthropiques »), d'autres introduisent dans l'expression des détours inutiles ou difficilement compréhensibles (« améliorer, à coût maîtrisé, la pertinence de l'efficacité du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages »), Rapport d'information de la commission des finances à l'Assemblée nationale, « Des dispositifs de performance encourageants mais perfectibles », op. cit op. cit., p. 27.
59. En 2004, on avait pu constater par exemple que la mission « sécurité » ne comportait paradoxalement que le programme « police nationale » et non celui de « gendarmerie ». Cette lacune semble aujourd'hui avoir été réparée. Mais dans d'autres domaines: «... l'interministérialité, gage de réorganisation, semble encore insuffisante. De nombreuses missions sont centrées sur un seul ministère (conseil économique et social, sécurité civile, écologie et développement durable), alors qu'elles en concernent de toute évidence plusieurs. Ainsi, n'a-t-il pas été tenu compte de la demande de la commission des Finances de l'Assemblée et du Sénat qui, dans leurs avis des 27 avril 2004 et 6 mai 2004, ont proposé la création d'une mission « écologie et maîtrise des risques » regroupant les programmes sécurité civile, prévention des risques et lutte contre les pollutions, gestion des milieux et biodiversité, soutien aux politiques environnementales, météorologie et prévention et contrôle des risques industriels », Bohbot (G.), « La LOLF: l'impossible réforme? », Les Echos, 21-22 janvier 2005.
60. Rapport d'information de la commission des finances à l'Assemblée nationale, op. cit.
61. Debene (M.), « Une expérimentation dans l'éducation nationale: l'académie de Rennes et la LOLF », RFFP, no 91, septembre 2005, p. 77.
62. Bouvard (M.), « La mesure de la performance », op. cit., p. 36.
63. « comment juger les performances lorsqu'une politique est conjointement menée par l'état et d'autres intervenants? L'éducation nationale en est un exemple, mais il en existe bien d'autres [...] Comment intégrer le croisement des moyens dans l'analyse des performances? », RFFP, no 82, juin 2003, p. 57.
64. « La LOLF, une plante fragile », Les échos, 19 octobre 2005, p. 17.
65. Poli (R.), « Les indicateurs de performance de la dépense publique », op. cit., p. 112;
66. Harcourt (C. d'), « Le cas d'une administration déconcentrée gestionnaire de moyens importants », RFFP, no 88, novembre 2004, p. 120.
67. Pour un exemple concret dans le domaine hospitalier: Camby (C.), « Le cas d'un établissement public », RFFP, no 88, novembre 2004, p. 129.
68. Coestier (B.) et Marette (S.), économie de la qualité, La Découverte, 2004.
69. Extrait de la norme Iso 8042-2.1.
70. Poli (R.), « Les indicateurs de performance de la dépense publique », op. cit, p. 111.
71. CE, 21 janvier 1944, Léoni, Rec., 26.
72. Chevallier (J.), « Le discours de la qualité administrative », RFAP, no 46, avril-juin 1988, p. 141.
73. Pour une analyse de la qualité en matière de service public voir aussi Cluzel (L.), Le service public et l'exigence de qualité, thèse, Paris 2, 2004.
74. Voir Marshall (D.), « La mise en place de la LOLF au sein d'un service déconcentré: un tribunal de grande instance », RFFP, no 88, novembre 2004, p. 122.
75. Chevalier (J.), « L'accélération de l'action administrative », RFAP, no 84, octobre-décembre 1997, p. 593-607.
76. e éd., Montchrestien, 1996.
77. Lascombe (M.) et Vandendriessche (X.), « Plaidoyer pour le succès d'une réforme. La loi organique et la nécessaire refonte de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables », op. cit., p. 95.
78. « Les députés vont débattre d'un budget qu'ils jugent faussé », Le Monde, mardi 18 octobre 2005.