The architecture of the LOLF in education and research: Political choices or technical choices?;L'architecture de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans les domaines de l'éducation et de la recherche: Choix politiques ou choix techniques?

Revue Francaise d'Administration Publique

Volumn 117, Issue 1, 2006, Pages 85-93

  Cytermann, Jean Richard ^a  

^a ÉCOLE DES HAUTES ÉTUDES EN SCIENCES SOCIALES   (France)

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EID: 67649252095     PISSN: 01527401     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.3917/rfap.117.0085     Document Type: Article

References (22)

1. Depuis 25 ans, l'enseignement supérieur et la recherche ont souvent été séparés. À certaines périodes, ils relevaient de deux ministères différents (1981-1986, 1988-1993, 2000-2002); à d'autres, il existait un secrétariat d'état ou un ministère délé gué à la recherche n'englobant pas l'enseignement supérieur (1995-1997, 2002-2005).
2. Didier Migaud pour l'Assemblée nationale et Alain Lambert pour le Sénat sont les deux parlementaires qui se sont emparés du sujet et qui ont joué un rôle moteur, non seulement dans la préparation de la LOLF, mais aussi dans son suivi. Ils ont d'ailleurs, en tant que parlementaires en mission, produit un rapport au gouvernement sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances intitulé « Réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace ».
3. Se posent les questions de la portée des DPT et de leur articulation avec les annexes explicatives au PLF que sont les « jaunes budgétaires ». Le jaune budgétaire, « état de la recherche et du développement technologique », a un contenu réel et une valeur symbolique forte en tant que produit de la loi d'orientation et de programmation de 1982.
4. Lors de la présentation de l'architecture de la LOLF devant le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT), un observateur avisé notait une correspondance certaine entre les programmes des autres ministères et les grands corps techniques de l'état: programmes « énergie et recherche industrielle » et corps des Mines, programme « équipements-transports et habitats » et corps des Ponts, programme « recherche duale » et ingénieurs généraux de l'armement, programme « enseignement supérieur et recherche agricole » et corps du Génie rural et des Eaux et Forêts.
5. Il ne faut pas surestimer le poids de cette procédure; lorsqu'un secteur de recherche était jugé stratégique pour un ministre, en général celui en charge de l'industrie ou celui de l'aéronautique civile, le ministre négociait directement avec le ministre des finances et ce d'autant plus facilement que l'industrie est depuis 1997 intégrée dans le ministère de l'économie et des finances (MINEFI). En outre, le ministère de la recherche n'a jamais été associé aux annulations de crédits recherche des autres ministères.
6. Cette préconisation n'a pas été effectuée dans l'annexe bleue du PLF, support de la discussion budgétaire, mais dans l'annexe jaune où sont effectivement présentés indicateurs et objectifs au niveau de la mission. L'introduction à cette annexe considère que la fixation des priorités et des objectifs attribue au ministre en charge de la recherche une responsabilité particulière de coordination; ce dernier est désigné comme l'interlocuteur privilégié tant du ministère du budget dans la phase de préparation du PLF que du Parlement au stade de l'examen et du vote des crédits. Ce texte, en tant qu'annexe déposée au parlement, définit en principe la proposition gouvernementale. @7. Ce maintien d'une procédure analogue à celle du BCRD est contestée. La notification au ministre de l'éducation nationale, de l'ensemble des crédits de la MIRES, aboutit, selon le rapport Lambert-Migaud précité, à une entorse au principe de responsabilisation promu par la LOLF.
7. Une telle idée a provoqué les mêmes réactions hostiles que lors de la tentative de Claude Allègre de jouer ce rôle de coordination. Cette tentative s'appuyait sur une lettre du Premier ministre selon laquelle le ministre de l'éducation nationale était associé à la tutelle et aux projets pédagogiques des établissements d'enseignement supérieur. Des progrès ont néanmoins été faits dans la coordination et la coopération entre les différents secteurs de l'enseignement supérieur dans le cadre du LMD, d'écoles doctorales communes ou de projets de valorisation communs. Les diplômes d'ingénieurs sont désormais cohabilités par le ministre en charge de l'enseignement supérieur et le ministre de tutelle des écoles. La reconnaissance des formations de gestion associe les ministères de l'éducation et de l'industrie. Le budget coordonné de l'enseignement supérieur (BCES), « annexe jaune » à la loi de finances, retrace l'ensemble des politiques de l'enseignement supérieur.
8. Selon les principes de la LOLF, une même personne ne peut être rémunérée sur deux programmes différents.
9. En fait, cette globalisation s'est effectuée au détriment des collèges, les recteurs ayant dans l'ensemble préfé ré préserver les options et les dédoublements en lycée et en lycée professionnel et doter au minimum les collèges.
10. Ce programme « enseignement public du second degré » représente 30 milliards d'euros et en représentait 36 avant la création du programme « vie de l'élève » et représentait près de 480 000 équivalents temps plein. C'est certainement le plus important des programmes de la LOLF.
11. Le rapport du CIAP avait préconisé le maintien de l'unité du programme. Le maintien de l'enseignement en collège ou en lycées professionnels permet de redéployer les emplois, ce qui est possible entre actions d'un même programme et non entre programmes différents.
12. En ce sens, éducation et formations, no 69, juin 2004, intitulé « Public-privé, quelles différences? » et OCDE, Regards sur l'éducation, Les indicateurs de l'OCDE 2005, OCDE, 2005, dont le dernier chapitre est consacré à cette question.
13. La nouvelle architecture du budget de l'état, pour une plus grande efficacité de l'action publique, Rapport d'information no 154.
14. Voir le rapport d'audit du CIAP sur l'analyse des coûts dans l'éducation nationale et la recherche. Ce rapport fait observer qu'il sera difficile de comparer les coûts de ces formations et de calculer, comme le fait la direction de l'évaluation et de la prospective (DEP), des coûts unitaires par étudiant, puisque dans le cas des classes post-baccalauréat, la totalité de la rémunération des enseignants est imputée à l'enseignement et dans le cas des enseignements universitaires, seulement la moitié.
15. Présentation, dans l'annexe au projet de loi de finances pour 2006 de l'action « formation des personnels enseignants et d'orientation » du programme « enseignement scolaire public du second degré ».
16. Le rapport du CIAP sur l'analyse des coûts dans l'éducation, l'enseignement supérieur et la recherche a identifié les moyens, consacrés aux IUFM (350 millions €) et a proposé leur déversement, au titre de l'analyse des coûts, pour calculer un coût de la formation.
17. Il y a des exceptions: le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) émarge à six programmes de la LOLF, trois programmes civils et trois programmes militaires.
18. La Cour des comptes, dans son rapport sur la recherche universitaire, critique cette méthode forfaitaire qui, selon elle, surestime le nombre de chercheurs et la dépense nationale de recherche. Nous ne sommes pas sûrs que les méthodes déclaratives utilisées dans d'autres pays soient plus fiables. Notons qu'un des quatre établissements expérimentateurs de la LOLF, l'INP de Grenoble s'est écarté de cette méthode conventionnelle en essayant de partir d'une situation réelle.
19. Les enseignants-chercheurs sont maintenant plus nombreux que les chercheurs dans les unités mixtes de recherche avec le CNRS.
20. La solution adoptée pour la réforme de l'organigramme du ministère est moins logique; elle maintient la direction de la recherche universitaire dans une direction de la recherche et de la technologie avec un mandat de gestion donné à cette direction par le directeur des enseignements supérieurs responsable du programme « formations supérieures et recherche universitaire ».
21. Et même à quatre si elle compte des doctorants (programme « orientation et pilotage de la recherche ») et si elle reçoit des crédits de la nouvelle Agence nationale de la recherche (ANR), dont les crédits, non strictement budgétaires, sont inscrits dans un compte d'affectation spécial du Trésor, à partir de recettes de privatisation.
22. Une disposition purement technique, pour les besoins de la paie des agents et qui oblige l'ensemble des agents de l'état et donc les enseignants-chercheurs à n'émarger qu'à une seule action, a pu être considérée comme une remise en cause du statut.