Change of paradigms in international legislation and water protection;Cambiamento dei paradigmi nella legislazione internazionale a tutela delle acque

Rivista Giurdica dell'Ambiente

Volumn 21, Issue 6, 2006, Pages 829-853

  De Castro, Paulo Canelas ^a,b  

^a UNIVERSITY OF COIMBRA   (Portugal)

^b UNIVERSITY OF MACAU   (Macao)

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EID: 60949094412     PISSN: 03942287     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: None     Document Type: Article

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1. Come si deduce dalla formula, alquanto vaga, la disciplina è lontana dall'aver raggiunto una designazione « definitiva ». Nei secoli XIX e XX si parlava di diritto fluviale o dei fiumi, e l'uso predominante delle acque era la navigazione. Successivamente, con la progressiva « economizzazione » delle acque, resa più facile dallo sviluppo tecnologico della seconda meta del secolo XX, e anche per la necessità di integrare oltre ai fiumi anche gli altri corsi d'acqua, è subentrata la denominazione di « diritto dei corsi d'acqua internazionali », formula utilizzata anche nella Convenzione delle Nazioni Unite adottata alla fine del secolo. La concorrenza di altre denominazioni ha comunque continuato ad esistere. Così negli ultimi quindici anni si concretizza, specialmente in ambito anglo-americano, la tendenza a favorire la denominazione di « diritto dell'acqua o delle acque» (dolci). Come indichiamo nel testo, questo è il segnale dell'esistenza di un fondamentale cambiamento dei paradigmi, indice di una crescente sensibilizzazione sulla necessità di trovare risposte adeguate alla crisi ambientale in corso. Da parte nostra siamo d'accordo con tale definizione, convinti che non sarà nemmeno necessario ricorrere all'aggettivazione delle acque, una volta che quelle marine saranno oggetto scientifico di un altro ramo del diritto internazionale, ben costituito, cioè il diritto marittimo.
2. Cfr. al riguardo la ricca documentazione: A. TORKA, Nichtnavigatorische Wassernutzung, Frankfurt a. M., 1993;
3. U. BEYERLIN, Rio-Konferenz 1992:Beginn einer neuen globalen Umweltrechtsordnung?, in ZaöRV, 1994, vol. 54, pp. 125 ss.;
4. I. BROWNLIE, Principles of Public International Law, p. 272;
5. W.L. GRIFFIN, The Use of Waters of International Drainage Basins under Customary International Law, in AJIL, 1959, vol. 53, pp. 50 ss.;
6. W. HEINTSCHEL VON HEINEGG, Die ausservertraglichen (gewohnheitsrechtlichen) Rechtsbeziehungen im Umweltvölkerrecht, in R. LORZ e altri (a cura di), Umwelt und Recht, Stuttgart, 1991, pp. 114 ss.;
7. PH. KUNIG, Nachbarrechtliche Staatenverpflichtungen bei Gefährdungen und Schädigunden der Umwelt, in Umweltschutz im Völkerrecht und Kollisionsrecht, in BDGVR, 1992, vol. 32, pp. 28 ss.;
8. E.J. MANNER, Some Legal Problems relating to the sharing of boundary waters, in Festschrift für Berber, München, 1993, pp. 329 ss.;
9. A.E. UTTON, International Water Quality, in NRJ, 1973, vol. 13, pp. 284 ss.
10. Cfr. W. PREISER, Zum Völkerrecht der vorklassischen Antike, e Die Epochen der antiken Völkerrechtsgeschichte, entrambi in W. PREISER, Macht und Norm in der Vö lkerrechtsgeschichte, Baden-Baden, 1978, rispettivamente a p. 136 e p. 110, nota 8;
11. G. BARTON, The royal inscriptions of Summer and Akkad, New Haven, 1928, p. 57;
12. L.A. TECLAFF, The river basin in history and law, The Hague, 1967, p. 21;
13. K-H. ZIEGLER, Völkerrechtsgeschichte, München, 1994, § 2, II, 1.
14. Pensare, per esempio alla relazione dell'UNDP relativa al processa che ha partato all'adozione dell'Accordo del 1995 sul fiume Mekong (secondo la descrizione di George E. RADOSEVICH, The Role of International Water Law in the Formulation of the Mekong River Basin Treaty, 1998, p. 11). Per citare solo alcune delle risoluzioni originate dalle Organizzazioni Internazionali, a partire dalla decade dei '90 del secolo scorso, ricordiamo la Dichiarazione di Arles del febbraio 1995 dei Ministri dell'ambiente di Germania, Belgio, Francia, Olanda e Lussemburgo per il controllo dei problemi causati dal livello del Reno e della Mosella; la Relazione dell'incontro del gruppo di esperti sulla gestione strategica delle acque dolci adottata nel gennaio del 1998, ad Harare (UN Doc. E.CN.17/1998/2/Add.1); la Dichiarazione di Aarhus dei Ministri dell'ambiente della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite, adottata nel giugno del 1998 (UN Doc. ECE/CEP/56); la Dichiarazione di Petersberg, adottata nel marzo del 1998; la Dichiarazione finale della Conferenza internazionale « Acqua e sviluppo sostenibile » di Parigi, nel marzo del 1998; la Dichiarazione di Ouagadougou, adottata nella Conferenza dell'Africa Occidentale sulla gestione integrata delle risorse idriche, nel marzo 1998.
15. Sebbene non sia facile trovare una definizione comune di «soft law » - il che ha indotto Gunther HANDL, A hard look at soft law, in Proceedings of the American Society of International Law, 1988, p. 371,
16. ad affermare che significa «cose diverse per persone diverse » -, si ritiene che una sua caratteristica principale sia quella, a differenza di quanto accade con la hard law, di non creare obblighi formalmente vincolanti. Il regime del Reno ha costituito un esempio eloquente del problema e delle sue conseguenze, infatti uno sguardo retrospettivo evidenzia la difficoltà nel determinare quail siano stati gli strumenti più influent, se le convezioni di hard law o i piani di azione di soft law. È più probabile che questi strumenti si rafforzino reciprocamente. E inoltre, in ogni caso, la soft law ha in modo decisivo contribuito alla creazione della hard law. In questo senso Pieter HUISMAN, From Degradation Towards Sustainable Development in the Rhine Basin, lavoro presentato al Seminario NATO « Sustainable Management of Transboundary Watercourses: Theory and Practice (Eastern and Western Perspectives) », 1997, p. 8.
17. Su queste problematiche in generale si vedano le prospettive diametralmente opposte, da un lato, di P. WEIL, Vers une normativité relative en droit international, in Revue Générale de Droit International Public, 1982, pp. 6-47,
18. e dall'altro, di R.J. DUPUY, Droit déclaratoire et droit programmatoire: de la coutume sauvage à la « soft law », in SFDI, L'élaboration du droit international public, 1975, pp. 132.
19. E anche P.M. DUPUY, Soft Law and the International Law of the Environment, in Michigan Journal of International Law, vol. 12, 2, pp. 420-435.
20. In termini generali si può pensare che la « soft law » sia lo strumento che favorisce la creazione o la definizione di un discorso e le relative aspettative di condotta, inducendo alla coerenza e all'uniformità di pratica internazionale. Col passare del tempo, la «soft law » tende a cristallizzarsi in vera e propria «hard law ».
21. Questa tendenza è accompagnata dall'abbattimento dei confini tra diritto internazionale e diritto interna e dal ricorso a strumenti di natura mista o dalla continuità tra questi ordinamenti giuridici, un tempo dichiaratamente diversi. Un segnale di tale fusione è indicate dalla tendenza ad usare strumenti « misti » (piani di azione o strategie) che si situano nello spazio di confluenza tra piano nazionale e piano internazionale allo scopo di seguire il programma generale del nuovo diritto internazionale delle acque. Un buon esempio è rappresentato dall'accordo sul Piano di azione per la gestione ambientalmente sostenibile del sistema comune del fiume Zambesi, conosciuto con 1'acronimo inglese ZACPLAN; testo in International Legal Materials, 1987, vol. 27, pp. 1112-1143.
22. Anche se adottato a livello internazionale nel 1987, da Botswana, Mozambico, Tanzania, Zambia e Zimbabwe, questo strumento riguarda soprattutto il contesto interno. Un altro documento rilevante, anch'esso riguardante l'Africa australe è il Regional Strategic Action Plan for Integrated Water Resources Development and Management in the SADC Countries (1999-2004), pubblicato dall'Unità di coordinamento del settore acque della Southern African Development Community (SADC), nel settembre del 1998. Fa riferimento ai piani di azione del Reno (Dichiarazione di Arles, dei Ministri dell'ambiente di Germania, Belgio, Francia, Olanda e Lussemburgo per il contrallo dei problemi causati dalle piene nel Reno e nella Mosella, adottati nel febbraio del 1995);
23. cfr. al riguarda J.G. LAMMERS, International Cooperation for the Protection of the Waters of the Rhine Against Pollution, in Netherlands Yearbook of International Law, 1980, pp. 59 ss.,
24. e A. NOLLKAEMPER, The River Rhine: from Equal Apportionment to Ecosystem Protection, in Review of European, Community and International Environmental Law, 1996, vol. 5, n. 2, pp. 152-160),
25. del Danubio (cfr. Strategic Action Plan for the Danube River Basin 1995-2005, in http://www.cedar.univie.ac.at/danis/sap1.html) o della Mosella (Dichiarazione di Aries citata e la Dichiarazione di Namur dei Ministri incaricati della lotta alle piene in Francia e nelle Regioni di Vallonia e Flandre in Belgio e Olanda adottata in aprile del 1998). D'altronde la normativa europea più recente relativa alle acque, rappresentata dalla direttiva quadro sull'acqua, insiste su tali strumenti, come si evince dagli artt. 11 e 13. Ma uguale è la conclusione sorta dalle recenti convenzioni - vedasi come esempio gli artt. 10, § 1 e), e art. 13, § 2, della Convenzione Luso-Spagnola del 1998 o anche l'art. 1, § 3 della Convenzione dell'Oder.
26. Vedasi il ruolo che il Tribunale internazionale di giustizia riserva loro nella sentenza relativa al casa Cabcikovo-Nagymaros (specialmente nel paragrafi 85 e 147). Questo riferimento alla Convenzione delle Nazioni Unite came rappresentazione del diritto consuetudinario è tanto più notevole, came abbiamo dette in altro luogo - P. CANELAS DE CASTRO, The Judgment in the Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project: Positive Signs for the Evolution of International Water Law, in Yearbook of International Environmental Law, 1997, vol. 8, p. 25
27. - in quanto «si fa ricorso ad essa nella ricerca del diritto applicabile alle questioni più importanti ». Ció avviene prima ancora che la Convenzione entri in vigore. A tal punto che si può anche sostenere, con uno sguardo alla controversia sorta attorno alla sua adozione, che anche se la Convenzione non entra in vigore in quanto non ottiene il numero necessario di ratifiche secondo l'art. 36, § 1, non tralascia di avere importanza e di esercitare la sua influenza, soprattutto nell'aiutare la formazione e la proliferazione delle consuetudini che regolano il settore. Sarebbe strana qualunque altra soluzione, in un caso come questo, di una Convenzione cioè che, benché soggetta, al procedimento poco frequente della votazione, fosse, ciononostante, adottata da una grandissima maggioranza di Stati e con appena tre voti contrari. Un simile risultato non può far a meno di indicare 1'ampio accordo che il testo ha suscitao nel seno della comunità internazionale, perlomeno per quanto riguarda le soluzioni fondamentali (quelle stesse che si ritiene corrispondano alle regole consuetudinarie). Non lascerà soprattutto di aver effetto sugli sforzi diretti a risolvere i litigi tra gli Stati. Si può sperare che appaia come una specie di riferimento normativo emergente valido per qualunque opera di creazione di diritto, sia di tipo regionale che particolare. Il nuovo protocollo della SADC, in particolare, è la prova di come esso sia già in parte debitore di questa Convenzione, come del resta anche dell'Accordo sul bacina del Mekong, (ILM,1995, vol. 34, pp. 864 ss.) e della Convenzione luso-spagnola del 1998.
28. Analogamente è prevedibile che la Convenzione, analogamente a quanto avviene con le soluzioni importanti, funzioni come parametro insostituibile nell'interpretazione sia del diritto generale che di qualunque accordo particolare. Per un interessantissimo svolgimento in materia, S.M. MCCAFFREY, Legal Issues in the UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, presentazione al seminario « Legal and Regulatory Issues in Water Management », tenutosi a Dundee in giugno 1998, p. 13, richiama l'attenzione sull'lnfluenza già visibile sul progresso di altri rami del diritto, soprattutto nel lavoro della Commissione di diritto internazionale sulla responsabilità internazionale derivata da conseguenze dannose provenienti da atti non vietati dal diritto internazionale.
29. Il problema può essere analizzato sotto quattro aspetti principali: 1): secondo l'importanza del diritto consuetudinario nella formazione dei regimi giuridici internazionali contemporanei, illustrata dall'esempio dell'influenza che ha avuto l'accorda del Mekong del 1995 (cfr. G.E. RADOSEVICH, The Role of International Water Law in the Formulation of the Mekong River Basin Treaty, 1998);
30. secondo l'aspetto della costituzione o consolidamento delle regole consuetudinarie riguardanti soluzioni normative già molto note quali il principio dell'utilizzo equilibrato ed equo (cfr. P. WOUTERS, An Assessment of Recent Developments in International Watercourse Law through the Prism of the Substantive Rules Governing Use Allocation, in Natural Resources Journal, 1996, vol. 36, pp. 417 ss.;
31. J.W. DELLAPENNA, The Customary International Law on Internationally Shared Fresh Waters, 1999, Presentazione, pp. 1-44; 3)
32. secondo l'aspetto del radicamento dell'obbligo sostanziale della protezione delle acque, fino a poco fa sconosciuto, come ha sostenuto essere già in atto S. M. MCCAFFREY, Legal Issues in the UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, presentazione al seminario «Legal and Regulatory Issues in Water Management», di Dundee, giugno 1998, p. 11; 4)
33. analogamente, qualche autore ammette che è già consolidata la consuetudine sugli obblighi ambientali (come viene riconosciuto da uno dei paladini della scuola di pensiero più tradizionalista nel campo del diritto internazionale sulle acque. Cfr. Ch. BOURNE, The International Law Commission's Draft Articles on the Law of International Watercourses: Principles and Planned Measures, in Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, 1992, vol. 3, pp. 65 ss.; 5)
34. da cui deriva anche che questa consolidamento delle consuetudini si produira anche nel confronti degli obblighi procedurali (secando quanto sostiene anche G.E. RADOSEVICH, The Role of International Water Law in the Formulation of the Mekong River Basin Treaty, 1998, p. 16).
35. Cfr. testo in International Legal Materials, 1998, vol. 37, pp. 162 ss. Per una valutazione di questo importante accordo, si veda il simposio del Yearbook of International Environmental Law del 1977,
36. con contributi di Ch. B. BOURNE, A.E. BOYLE, P. CANELAS DE CASTRO, J. KLABBERS, S. STEC, G.E. ECKSTEIN, tutti alle pp. 3-115.
37. Vedere inoltre P. WOUTERS e S. VINOGRADOV, Current Developments in the Law Relating to International Watercourses. Implications for Portugal, in Nação e Defesa, 1998, 86, pp. 136-138
38. e infra, nel testo.
39. Durante un periodo che corrisponde grosso modo alla fine degli anni '90, si sono confrontate due linee principali, rappresentate da due associazioni di esperti: quella dell'Institut du Droit International, più audace e amica dell'ambiente, e quella dell'Internationl Law Association, con più tradizione e con influenza reale su molti trattati del vecchio paradigma, ma anche molto più conservatrice e poca disposta a cedere a favore della prevalenza, se non proprio della riducibilità fondamentale di questo diritto, al sacrosanto principio dell'uso equo. Ciò è ben illustrate nei testi costitutivi delle due associazioni. Il lavoro dell'ILA è state compilato da E.J. MANNER e VELI-MARTTI METSÄLAMPI (a cura di), The Work of the International Law Association on the Law of International Water Resources, 1988,
40. e presentato in modo egregio da Ch. BOURNE, The International Law Association's Contribution to International Water Resources Law, in Natural Resources Journal, 1996, vol. 36, pp. 155 ss.
41. La tesi dell'IDI è presente da un lato nella risoluzione più antica, Utilization of Non-Maritime International Waters (Except for Navigation), in Annuaire de l'Institut de Droit International, 1961, vol. 40, p. 381 e, poi nelle risoluzioni più recenti relative all'ambiente. Già verso la fine degli anni '90, specialmente dopo la riunione di Washington del Comitato delle risorse idriche della centenaria International Law Association, e in seguito ad un'intensa e quasi fratricida « lotta per il diritto », è sorta una crescente apertura alle opzioni cardine del nuovo paradigma che culmina a Berlino con l'adozione delle Regole dello stesso nome in sostituzione delle vecehie « Regale di Helsinki ». Uno dei due punti della controversia in questione è costituito dall'« equilíbrio », difeso dalla dottrina, tra i principi dell'uso equo e di nessun danno. Vedi al riguardo da un lato C. BOURNE, The Right to Utilize the Waters of International Rivers, in Canadian Yearbook of International Law, 1965, pp. 187-264 e,
42. dall'altro, G. HANDL, The Principle of« Equitable Use » as Applied to International Shared Natural Resources: Its Role in Resolving Potential International Disputes over Transfrontier Pollution, in Revue Belge de Droit International, 1978/79, vol. 14, pp. 40-64.
43. Per altri dibattiti (apparentemente meno accesi) tanto internazionali che nazionali, cfr. come esempio, per altre associazioni di diritto internazionale, FAO, Sources of International Water Law, 1998, FAO Legislative Study n. 65, pp. 323-336
44. e, nel caso dell'Istituto Americano di diritto, D. MASSEY, HOW the American Law Institute Influences Customary Law: The Reasonableness Requirement of the Restatement of Foreign Relations Law, in Yale Journal of International Law, 1997, vol. 22, p. 419.
45. Quanto ai fatti che hanno determinato il deterioramento nelle relazioni tra i due paesi, e relativamente ai primi passi fatti per superare la situazione, cfr. P. CANELAS DE CASTRO, Para que os rios unam: um projecto de Convenção sobre a cooperação para a protecção e a utilização equilibrada e duradoura dos cursos de água luso-espanhóis, in UAL, Conferência Portugal-Espanha, Lisboa, 1997, pp. 57-90.
46. G.U. L 342 dei 12 dicembre 1997.
47. Il testo della nuova Convenzione per la protezione del Reno è presente in COM (1999) 51 finale, febbraio 5, 1999. Revoca l'Accordo del 1963 sulla Commissione internazionale per la protezione del Reno contro l'inquinamento, l'Accordo aggiuntivo del 1967 e la Convenzione sulla protezione del Reno contro l'inquinamento chimico del 1976.
48. Entrambe in International Legal Materials, 1995, vol. 34, pp. 851 ss.
49. Convenzione sulla Commissione internazionale per la protezione dell'Oder contro l'inquinamento; cfr. testo in COM (1998) 528 finale, settembre 16 1998.
50. I testi di questi accordi sono reperibili in P. WOUTERS e S. VINOGRADOV, Transnational Water Projects: Risks and Opportunities, Dundee, 1997.
51. Per i riferimenti bibliografici, cfr. S.M. MCCAFFREY, Legal Issues in the UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, cit., p. 13, nota 24. Per altri riferimenti generali su altre Convenzioni più antiche o più recenti,
52. cfr. List of Bilateral and Multilateral Agreements and Other Arrangements in Europe and North America on the Protection and Use of Transboundary Waters, in UN Doc. ECE/ENVWA/32 e Addenda).
53. Considerata come una delle sotto-regioni che hanno dimostrato grande impegno nell'affrontare le problematiche relative ai fiumi internazionali e pioniera nella conclusione di accordi negli ultimi anni.
54. Protocollo sul sistema dei corsi d'acqua condivisi nella Regione della Comunità di sviluppo dell'Africa Australe (d'ora in avanti il Protocollo della SADC), firmato a Johannesburg nell'agosto del 1995. Prima d'esso è importante anche l'Accordo sul Piano d'Azione per la gestione ambientalmente sana del sistema idrico comune dello Zambesi, diverso da quasi tutti gil altri, firmato nel maggio del 1987.
55. Accorda adottato nel 1993, a Noordoewer, tra la Namíbia e il Sud Africa, relativo all'istituzione di una Commissione permanente per l'acqua. Testo in International Legal Materials, 1993, vol. 32, pp. 1147-1151.
56. Accordo di Windhoek, celebrato nel 1994, tra i Governi della Repubblica di Angola, la Repubblica di Botswana e la Repubblica di Namibia sull'istituzione di una Commissione permanente per il bacina idrografico dell'Okavango (OKACOM). Testo in FAO, Treaties Concerning the Non-Navigational Uses of International Watercourses -Africa, pp. 142-145.
57. La particolarità di questo accordo risiede nei suoi tre aspetti principali: ampiezza della materia trattata, integrazione del vari bacini, portata e modernità delle soluzioni.
58. Revocato dall'Accordo che stabilisce la Commissione sul Limpopo come previsto nel n. 3 dell'articolo 12 pubblicato nel Boletim da República de Moçambique, n. 52, I serie, 5° Supplemento, del 31 dicembre 2004.
59. Vedi UN Doc. E/ECE/1267 ou International Legal Materials, 1992, vol. 31, pp. 1312 ss.
60. International Legal Materials, 1991, vol. 30, pp. 800 ss.
61. Vedasi anche la relazione sulla prima riunione delle Parti contraenti della Convenzione, UN Doc. ECE/ MP.EIA/2 del 10 novembre 1998, e dati disponibili in http://www.mos.gov.pl/enimpas.
62. International Legal Materials, 1992, vol. 31, pp. 1330-1362.
63. Direttiva 2000/60/CE, adottata dal Parlamento europea e dal Consiglio il 23 ottobre 2000. Cfr. G. U. L 327, del 22 dicembre 2000.
64. Notius come seconda ondata di direttive, ossia come direttive adottate dopo la « costituzionalizzazione » del diritto ambientale europeo, effettuata mediante l'Atto Unico europeo del 1986, e che riflette già una pronunciata simpatia per l'ambiente (in particolare, la direttiva del Consiglio 91/271/CEE, del 21 maggio 1991, relativa al trattamento degli effluenti urbani e la direttiva del Consiglio 96/61 sulla prevenzione e contrallo integrate dell'inquinamento). Sulla direttiva quadro e sulle varie generazioni di direttive, cfr. P. CANELAS DE CASTRO, NOVOS Rumos do Direito Comunitário da Água: a caminho de uma revolução (tranquila)?, in Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, 1998, anno I, 1, pp. 11-36;
65. e ZH. JIALEI, EU Water Law: The Right Balance Environmental and Economic Considerations?, Macau, 2005.
66. Testo in FAO, Treaties Concerning the Non-Navigational Uses of International Watercourses - Africa, pp. 142-153.
67. Questi autori, tra i quali spiccano F. BERBER, Rivers in International Law, London, 1959, pp. 270-274,
68. e J. SETTE-CAMARA, Pollution of International Rivers, in Recueil des Cours de l'Académie de Droit International, 1984, vol. 3, t. 168, pp. 125-217,
69. insistono sul fatto che il diritto internazionale dell'acqua non deve ignorare le specificità di ognuno dei corsi d'acqua. Secando questo punto di vista, si potrebbe anche dubitare della possibilità di un vero e proprio sistema giuridico internazionale nel settore. Accogliamo invece il punto di vista di L. CAFLISCH, Règles générales du droit des cours d'eau internationaux, in Recueil des Cours de l'Académie de Droit International, 1989, vol. VII, p. 216, che adotta una posizione più equilibrata e corretta nella considerazione tra, da un lato, le caratteristiche specifiche di determinati corsi d'acqua e, dall'altro, l'universalità del diritto. In ogni caso, riteniamo che qualunque tesi diretta a dimostrare l'assenza di un diritto positivo relativa ai problemi originati dall'acqua sia oggi semplicemente insostenibile. Naturalmente, persistono importanti differenze nelle dotte opinioni dei più stimati studiosi quanta al contenuto e alla portata di questa diritto, della lex lata. Ma esse non possono essere confuse con l'inesistenza di un corpus iuris gentium specificamente diretto a trattare i problemi relativi alle acque internazionali, e non serve a negare la crescita accelerata o la maturazione di questo rama del diritto internazionale.
70. Nel termine, sicuramente, del tribolato e molto pratratto procedimento, che ben dimostra le difficoltà inerenti all'esercizio. Le ultime fasi, in particolare quelle segnate da tragiche peripezie, sono egregiamente descritte da A. TANZI, Codifying the Minimum Standards of the Law of International Watercourses: Remarks on Part One and a Half, in Natural Resources Forum, 1997, vol. 21, p. 109;
71. S.C. MCCAFFREY, The Work of the Sixth Committee at the Fifty-First Session of the UN General Assembly, in American Journal of International Law, 1997, vol. 91, pp. 546-547;
72. e T. NUSSBAUM, Report on the Working Group to Elaborate a Convention on International Watercourses, in Review of European, Community and International Environmental Law, 1997, vol. 6, 1, pp. 47-53.
73. La Convenzione è allegata alia Risoluzione 51/229, del 21 maggio 1997, della Assemblea Generale, adottata con 103 voti a favore, 3 contrari e 27 astenuti. È consultabile in International Legal Materials, 1997, vol. 36, pp. 700 ss.
74. Oltre al riconoscimento del valore giuridico da parte della maggioranza delle giurisdizioni - soprattutto nei paragrafi 85 e 147 della sentenza del caso del progetto Gabcikovo-Nagymaros (testo in International Legal Materials, 1998, vol. 37, pp. 162 ss.)
75. -, essa ha acquisito anche crescente riconoscimento da parte della dottrina, di cui vale la pena ricordare: E. HEY, The International Watercourses Convention: to What Extent Does It Provide a Basis for Regulating the Uses of International Watercourses, presentazione, 1997;
76. J. BRUNNEE, Pushing the Margins: Bringing Ecosystem Orientation in International Environmental Law into the Law of International Watercourses, presentazione al seminario NAPO « Sustainable Management of Transboundary Watercourses: Theory and Practice (Eastern and Western Perspectives) », tenutosi a Mosca nel 1997, pp. 6-15;
77. S. MCCAFFREY, Legal Issues in the UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, presentazione al seminario « Legal and Regulatory Issues in Water Management », di Dundee del giugno 1998;
78. P. WOUTERS e S. VINOGRADOV, Current Developments in the Law Relating to International Watercourses. Implications for Portugal, in Nação e Defesa, 1998, 86, pp. 138-142.
79. Ch. BOURNE, The International Law Association's Contribution to International Water Resources Law, in Natural Resources Journal, 1996, vol. 36, pp. 155-177 e 213-216.
80. Si pensi ai lavori di UNEP, UNESCO, come all'iniziativa PCCP (From Potential to Conflict to Cooperation Potential, ossia, dal Potenziale di conflitto al Potenziale di collaborazione), dell'OSCE, del Foro Mondiale per l'acqua (World Water Forum).
81. Notius, il livello delle commissioni congiunte degli Stati rivieraschi vicini.
82. Succeduta alla Cecoslovacchia, contro la quale era stata inizialmente intentata l'azione.
83. Processo C-36/98 (Spagna contra Consiglio), in Repertorio, 2001-1, pp. 779 ss.
84. Sul caso, che stranamente ha suscitato poca attenzione da parte della dottrina, cfr. G. LOIBL, Groundwater Resources - A Need for International Legal Regulation?, in ARIEL, 2000, vol. 5, pp. 113-115.
85. Molti di questi segnali si radicano nella condizione di prossimità degli Stati « rivieraschi ». Ora, questa espressione ha, significativamente, nel senso dell'etimo latino, la stessa radice della parola, « rivale ». Cfr. S. SCHWEBEL, Third Report on the Law of Non-Navigational Uses of International Watercourses, UN Doc. A/CN.4/348, in Yearbook of the International Law Commission, 1982, parte II, p. 81, nota 142.
86. E tuttavia, la storia recente dell'umanità fornisce anche la prova che le liti sull'acqua - anche quando prolungate e talvolta molto accese, come nei casi ricordati da S. MCCAFFREY, Water, politics and international law, in P. GLEICK (a cura di), Water in Crisis: A Guide to the World's Freshwater Resources, New York, 1993, capitolo 8, pp. 92-104
87. - ra-ramente sono sfociate in guerre vere e proprie o conflitti armati - si veda, l'allusione alle accese ostilità del Medio Oriente, sia di T. NAFF e R. MATSON, Water in the Middle East: Conflict or Cooperation?, 1984, Boulder, Colorado, e McCaffrey, idem - ma al contrario, possono costituire l'occasione per creare o rafforzare rapporti di cooperazione.
88. Cfr. J. WENIG, Water and Peace: The Past, the Present and the Future of the Jordan River Watercourse: An International Law Analysis, in New York University Journal of International Law and Policy, 1995, pp. 331-332;
89. M. LOWI, Rivers of Conflict, Rivers of Peace, in Journal of International Affairs, 1995, vol. 49, pp. 139-140.
90. Alcuni, arrivano a predire l'esclusione delle guerre dell'acqua considerate come guerre tipiche del XXI secolo. Tentiamo l'inventario di una letteratura già abbondante, in P. CANELAS DE CASTRO, The Future of International Water Law, in LUSO-AMERICAN FOUNDATION, Shared Water Systems and Transboundary Issues with Special Emphasis on the Iberian Peninsula, Lisbon, 2000, p. 183, note 9-1,
91. e anche in P. CANELAS DE CASTRO, The Issue of Transboundary Rivers in Southern Africa: Heading for Fratricidal Water Wars or Towards Cooperation in the Protection and Sustainable Utilization of International Waters?, in LUSO-AMERICAN FOUNDATION, Implementing Transboundary River Conventions with emphasis on the Portuguese-Spanish Case: Challenges and Opportunities, Proceedings of the Conference held in Porto, Portugal, on March 8 and 9, 2001, Lisbona, 2003, pp. 209-249. In questa corrente di pensiero, emerge la conflittualità sulle acque internazionali, come del resto aveva già dette Mark Twain nella sua famosa frase « come esiste il whisky per essere bevuto, cosi esiste l'acqua per essere combattuta »,
92. cfr., in particolare, A.H. WESTING (a cura di), Global Resources and International Conflict: Environmental Factors in Strategic Policy and Action, New York, 1986;
93. P. GLEICK, Water and Conflict: Freshwater Resources and International Security, in International Security, 1993, vol. 18, 1, pp. 79-112;
94. TH. HOMER-DIXON, Environmental Scarcities and Violent Conflict, in International Security, .1994.
95. Da notare, tuttavia anche che un'altra corrente di pensiero, pur ammettendo che l'acqua origina conflitti, contesta energicamente che gli stessi possano essere qualificati come «guerre per l'acqua». In questo senso, A.T. WOLF, Conflict and Cooperation along International Waterways, in Water Policy, 1998, vol. 1, p. 256. In linea con quest'altra analisi, prima bisogna parlare di «situazioni calde» (« flashpoints » o «hotspots »),
96. che richiedono attenzione. Una lista parziale è presente in Heather L. BEACH e altri, Transboundary Freshwater, Dispute Resolution: Theory, Practice, and Annotated References, Tokyo, 2000, capitolo 7.
97. Infine, vedere anche S. LIBISZEWSKI, Water Disputes in the Jordan Basin Region and their Role in the Resolution of the Arab-Israeli Conflict, Zurich, 1995;
98. SALMAN M.A. SALMAN e L. BOISSON DE CHAZOURNES (a cura di), International Watercourses. Enhancing Cooperation and Managing Conflict. Proceedings of a World Bank Seminar, Washington, D.C., 1998;
99. A. WOLF, Conflict and Cooperation Along International Waterways, in Water Policy, 1998, vol. 1, 2, pp. 251-265, che sostengono con forza che questo tipo di situazioni prima sfocia in opportunità di cooperazione, come è provato da numerosi esempi storici. Nella realtà, il caso più ovvio di una vera e propria guerra per l'acqua - se non proprio unica - sembra essere quella del conflitto che ha opposto le città-stato di Lagash e Umma nel duplice bacino del Tigri e dell'Eufrate.
100. Cfr. A.T. WOLF, The Importance of Regional Co-operation on Water Management for Confidence-Building: Lessons Learned, Paper, 2002, p. 4.
101. Cfr. E.H.P. BRANS, E. J. DE HAAN, A. NOLLKAEMPER, J. RINZEMA (a cura di), The Scarcity of Water. Emerging Legal and Policy Responses, London, 1997.
102. Vedere anche l'esauriente R. CLARKE e J. KING, The Water Atlas, New York, 2004, The New Press.
103. 3. E il ritmo della crescita continua ad aumentare.
104. Tra il 1950 e il 1985, la popolazione mondiale è quasi raddoppiata (dai due miliardi e mezzo, secondo la Relazione della Commissione mondiale sull'ambiente e sviluppo, Our Common Future, 1987, Oxford). E si ritiene che possa triplicare poco dopo l'inizio del nuovo Millennio.
105. In termini relativi, è possibile anche affermare che decresce una volta che l'acqua disponibile per capita viene a diminuire notevolmente, determinando così un generico aumento della scarsità d'acqua particolarmente acuto in certe regioni del mondo. Cfr. Freshwater Resources. Report of the Secretary-General, in UN Doc. E/CN. 17/1994/4, April 22, 1994.
106. Fino al più « futurista » fattore di cambiamenti climatici, la certezza gravida di incertezze. Al riguardo, Y.G. MOTOVILOV, Climate change impacts on water resources: certainties and uncertainties, Presentazione alla Conferenza « Sustainable Management of Transboundary Watercourses: Theory and Practice », promossa dalla NATO a Mosca nel 1997.
107. Oltre a questi fattori, ve ne sano altri che ci sembrano rilevanti, anche se poco esplorati dalla letteratura specializzata, quali i cambiamenti fondamentali registrati, al livello più ampio del diritto internazionale, gli altri universi normativi e le aspettative sociali. Ci appare non improprio che questi cambiamenti si ripercuotano anch'essi in questo particolare settore. Ora sembra innegabile che l'attuale diritto delle acque non sia atto ad affrontare questi nuovi valori ed aspettative sociali -proprio loro possibilmente costituenti risposta ad una preoccupazione fondamentale come quella di una protezione più decisa dell'ambiente e quello di una comunità di Stati più cooperativi -, e non riflette nemmeno i cambiamenti di cui tiene canto il nostra sistema normativo, come quello etico e anche più semplicemente del diritto internazionale in generale - per cui va seguito il processa in corso di riforma del diritto internazionale, giustamente sempre più reattivo ai nuovi valori e alle nuove idee. Il diritto internazionale delle acque era rimasto indietro. Stranamente conservatore. Stranezza particolarmente nota nel caso del primo divorzio segnalato - quello tra diritto delle acque e diritto dell'ambiente - dato che non si vede alcuna ragione plausibile per la quale l'acqua meriti un trattamento giuridico diverso dagli altri beni e risorse naturali, soprattutto quando si riconosce la necessità della sua protezione e la si colloca al centro delle più serie preoccupazioni come la sicurezza dell'ambiente.
108. Awiene con sempre maggior frequenza che le previsioni più moderne sulla sicurezza, a volte dette di « sicurezza in senso ampio » per differenziarle da un significato più restrittivo, indiscusso e coincidente con il significato più tradizionale del concetto internazionale o nazionale, integrino una dimensione o una problematica di accesso ai beni naturali e all'equilibrio ambientale. Cfr., ad esempio, la dichiarazione del Segretario generale della Conferenza delle Nazioni Unite su sviluppo e ambiente: Statement to the Organizational Session of the Preparatory Committee, 1990,
109. o P.H. SAND, International Law on the Agenda of the United Nations Conference on Environment and Development: Towards Global Environmental Security, in Nordic Journal of International Law, 1991, pp. 5 ss.;
110. e Yearbook of International Environmental Law, 1991, vol. 2, pp. 425 ss.
111. Per le caratteristiche di tali dottrine nell'attuazione internazionale contemporanea di alcuni Stati, Cfr. M. ARCARI, Il regime giuridico delle utilizzazioni dei corsi d'acqua internazionali diversi della navigazione, Milano, 1995, pp. 22-51;
112. e J.W. DELLAPENNA, Surface Water in the Iberian Peninsula: An Opportunity for Cooperation or a Source of Conflict, in Tennessee Law Review, 1992, vol. 59, p. 821.
113. J. AUSTIN, Canadian - United States Practice and Theory Respecting the International Law on International Rivers: A Study of the History and Influence of the Harmon Doctrine, in Canadian Bar Review, 1959, vol. 37, p. 393,
114. e S. MCCAFFREY, The Harmon Doctrine One Hundred Years Later, Buried not Praised, in Natural Resources Journal, 1996, vol. 36, pp. 733-745.
115. Un buon riassunto della dottrina è presente in R. JOHNSON, The Columbia Basin, in A. GARRETSON e altri (a cura di), The Law of International Drainage Basins, 1967, Oceana, Dobbs Ferry, p. 845.
116. Nell'Africa portoghese dell'epoca coloniale, oltre agil accordi precedenti la decade degli anni '70 firmati dai governi del Portogallo e del Sud Africa, in particolare quello del 1929, relativo al fiume Cunene, in Angola, e quello del 1964 relativo a due fiumi di comune interesse riguardanti i territori angolano e mozambicano, bisogna ricordare l'Accordo sulla costruzione della diga di Massingir del 1971. Già dopo l'indipendenza del Mozambico, gli Accordi di Umbelúzi e Piggs Peak del 1976 e 1991 sono un esempio della tendenza in atto.
117. Nei rapporti tra Spagna e Portogallo la tendenza è chiara in tutti i trattati dei secoli XIX e XX, fatta eccezione dell'ultimo, in vigore, celebrato nel 1998.
118. Questo tratto comune è appena smorzato dal principio detto del «non danno », volto a evitare o minimizzare i danni, ma che, in concreto, poco costringe e poco modera, ragion per cui si è cercato all'inizio di attribuirvi maggior spessore, e in tempi recenti si sono uniti altri principi aventi grande sensibilità per l'ambiente.
119. Pubblicato nello stesso Jornal Oficial de Moçambique, che ha pubblicato 1'Accordo che istituisce la Commissione sul Limpopo.
120. Si tratta di una questione di particolare rilevanza per gli Stati che oltre alla loro condizione di essere rivieraschi sono anche costieri, come accade per il Portogallo e il Mozambico.
121. Pubblicato nello stesso Jornal Oficial de Moçambique, che ha pubblicato 1'Accordo che istituisce la Commissione sul Limpopo.
122. Non è una coincidenza che la Convenzione tra Portogallo e Spagna usi l'espressione « acque » quando si riferisce alle azioni di protezione del bene naturale avente valore per se stesso, sicuramente in implicito omaggio ad una prospettiva più ecologica o favorevole all'ambiente e 1'espressione « risorse idriche » quando si tratta del loro utilizzo economico, in cui il loro valore proviene da un profitto esterno, in una prospettiva marcatamente antropocentrica.
123. Per i fondamenti teorici di questa problematica, cfr. U. BECK, Politik in der Risikogesellschaft, 1991, anche Risk Society: Towards a New Modernity, 1992,
124. e S. LASH, B. SZERSZYNSKI, B. WYNNE, Risk, Environment and Modernity. Towards a New Ecology, 1996.
125. Da notare anche l'insistenza del Tribunale internazionale di giustizia nella sentenza sul caso Gabcikovo-Nagymaros, come abbiamo evidenziato in The Judgment in the Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project: Positive Signs for the Evolution of International Water Law, in Yearbook of International Environmental Law, 1997, vol. 8.
126. G. ZAGREBELSKY, Il diritto mite (nella traduzione francese di M. LEROY, Le droit en douceur, Paris, Economia 2000, p. 35).
127. Th. S. KUHN, The Structure of Scientific Revolutions, 2nd. ed., Chicago, 1970.
128. Op. cit., pp. 216 ss.
129. In questo senso anche E. HEY, Sustainable Use of Shared Water Resources: The Need for a Paradigmatic Shift in International Watercourses Law, in G.H. BLAKE e altri (a cura di), The Peaceful Management of Transboundary Resources, London, 1995, p. 127.
130. È nostra convinzione che il futuro vive già nel presente, come del resto abbiamo cominciato a sostenere in P. CANELAS DE CASTRO, The Future of International Water Law, già cit.
131. Cfr. art. 2, 2 della Convenzione luso-spagnola del 1998 che può essere ricondotta al lavoro teoretico di F. OST e M. VAN DE KERCHOVE, De la pyramide au réseau? Pour une théorie dialectique du droit, Bruxelles, 2002, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis.