Reform or Re-form the Projected Administrations in African Countries? Between Routine Antipolitics and Political Engineering;Réformer ou reformer les administrations projetées des afriques1 ? Entre routine anti-politique et ingénierie politique contextuelle

Revue Francaise d'Administration Publique

Volumn 105-106, Issue 1-2, 2003, Pages 135-152

  Darbon, Dominique ^a  

^a UNIVERSITÉ DE BORDEAUX   (France)

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EID: 44949167503     PISSN: 01527401     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.3917/rfap.105.0135     Document Type: Article

References (81)

1. Le terme « projeté » est ici utilisé dans le double sens de projection pour signifier le transfert idéologique, méthodologique et instrumental qui les fondent sur le registre de l'extranéité et de projet pour souligner qu'elles continuent à se construire par anticipation de la réalisation des conditions sociales susceptibles de les produire, dans une logique dé veloppementaliste classique. Le terme « Afriques » est utilisé au pluriel pour insister sur la diversité des trajectoires de ces constructions bureaucratiques même si ce texte fonctionne par généralisation. Associé au terme d'administrations projetées ce pluriel conduit à exclure du texte le cas des administrations sud-africaine, zimbabwéene et botswanaise.
2. Heclo (Hugh), « The Spirit of Public Administration », Political Science and Politics, XXXV, 4, December, 2002, p. 689-694.
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7. Dwivedi (O.-P.), Nef (J.), « Crisis and Continuities in Development Theory and Administration », Public Administration and Development, 1982, 2, p. 59-77.
8. Pour cette analyse bien connue on renverra à Fergusson (James), The Anti-Politics Machine : Depoliticization and Bureaucratic Power in Lesotho, Cambridge University Press, 1990 ;
9. Jobert (Bruno), Le mythe de la gouvernance antipolitique, Colloque AFSP Lille, 18-21 septembre 2002, TR no 3.
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11. Albertini (Jean-Benoît), Réforme administrative et réforme de l'État en France, problèmes et variations de l'esprit de réforme de 1815 à nos jours, Paris, économica, 2000.
12. On retrouve ici des problématiques classiques de la réforme. Rouban (Luc) et Ziller (Jacques), « De la modernisation de l'administration à la réforme de l'État », Revue française d'administration publique, 1995, No 75, p. 345.
13. On en trouve une bonne illustration dans Hyden (Goran), « From Bargaining to Marketing : How to Reform Foreign Aid in the 1990s », CAS Copenhagen, Working papers 1994/1, March 1994, qui cherche la résolution des dévoiements dans la constitution de structures indépendantes et externes aux États, solution qu'on retrouve par exemple dans l'OHADA.
14. Dans la suite du texte de nombreux termes en anglais seront utilisés pour identifier les réformes proposées. Il s'agit en les conservant de souligner l'internationalisation du vocabulaire de réformes autour de termes consacrés qui souvent se suffisent à eux-mêmes, permettant ainsi aux acteurs d'éviter de poser la question du politique.
15. e éd., 1993.
16. Chibber (Vivek), « Bureaucratic Rationality and the Developmental State », American Journal of Sociology, vol. 107, no 4, 01/2002, p. 951.
17. Cette idée de développement communautaire fortement teintée d'une vision romantique des sociétés « traditionnelles » était à la source des actions de développement de base des années 1970.
18. Evans (Peter), Embedded Autonomy : States and Industrial Transformation, Princeton University Press, N.J, 1995 ;
19. Evans (Peter), Rauch (James), « Bureaucracy and Growth : A Cross-National Analysis of the Effects of "Weberian" State Structures on Economic Growth », American Sociological Review, 1999, vol. 64, p. 748-765.
20. L'initiative PPTE a été lancée au sommet du G7 de Lyon en 1996 et consacrée au sommet du G7 à Cologne en 1999. Elle consiste à lier lutte contre la pauvreté, allègement de la dette et renforcement des capacités institutionnelles orientée par les critères rassemblés dans le terme de good governance.
21. Mawhood (Philip), op.cit., 1993 ;
22. Crook (Richard) & Manor (James), Democracy and Decentralisation in South Asia and West Africa : Participation, Accountability and Performance, Cambridge University Press, 1998. Olowu (B.), « Redesigning African Civil Service Reforms », The Journal of Modern African Studies, vol. 37, 1, 1999;
23. Darbon (Dominique), « De l'introuvable à l'innommable : fonctionnaires et professionnels de l'action publique dans les Afriques », Autrepart, 2001, p. 27-42.
24. In : Corkery (Joan), Ould Daddah (Turkia), Nuallain (Colm O.), Land (Terry), La gestion de la réforme du secteur public : une étude comparative des expériences en matière de gestion de programmes de réforme des institutions administratives du gouvernement central, IISA, 1998, 57. Ce ne sont « que » quelques 162 PAS appliqués dans 35 pays d'Afrique (contre 12 dans le reste du monde) qui ont été mis en œuvre depuis les années 1980.
25. Brinkerhoff (Derick W) & Brinkerhoff (Jennifer M), « Réformes de la gouvernance et États destructurés : problèmes et implications », Revue internationale de science administrative, vol. 68, 4, décembre 2002, p. 583.
26. Périn (Ines) & Attaran (Amir), « Trading Ideology for Dialogue : an Opportunity to Fix International Aid for Health ? » The Lancet, vol. 361, April 5, 2003, p. 1217.
27. e siècle », Critique internationale, no 10, 2001.
28. On pensera au coût et aux impasses liées à trois situations (Afghanistan, Kosovo et Irak) pour s'en convaincre et on lira Brinkerhoff, op. cit, 2002. Le constat a conduit au lancement d'une recherche intitulée « Understanding Reforms » sur le Global Development Network (GDN) de la Banque mondiale et au lancement de l'initiative LICUS (Low Income Countries Under Stress) à l'initiative conjointe de la Banque mondiale, du PNUD, de l'UE et de l'OCDE pour améliorer les conditions de définition et de mise en œuvre de l'aide internationale.
29. Hyden (Goran), op. cit, 1994.
30. On suggérera ici de rattacher cette analyse de Jobert (Bruno), op. cit, 2002 à celles menées par Dezalay (Yves), Marchands de droits, la restructuration de l'ordre juridique international par les multinationales du droit, Paris, Fayard, 1992;
31. Dezalay (Yves) & Garth (Bryant-G.), La mondialisation des guerres de palais : la restructuration du pouvoir d'État en Amérique latine, entre notables et « Chicago boys », Paris, Éditions du Seuil, 2002;
32. Dezalay (Yves), « Washington Consensus », Actes de la recherche en sciences sociales, 121/122, mars 1998. À titre d'exemple les dirigeants africains ont ainsi réussi à faire retomber le coût des révoltes du pain liées aux PAS sur les institutions financières internationales faisant oublier que les PAS étaient générés par la banqueroute dans laquelle ils avaient plongé leurs états.
33. Toye (John), « Nationalising the Anti-Poverty Agenda », IDS Bulletin, vol. 30, 2, 1999, p. 6-12. Il écrit : « Les organisations internationales, gèrent l'agenda de la lutte contre la pauvreté tout comme elles maîtrisent la production du diagnostic disponible. Comme ces organisations internationales ont les moyens nécessaires pour établir les évaluations de la pauvreté pour de nombreux pays pauvres et dans un laps de temps limité et puisque ces pays n'ont pas pris en charge eux-même cette évaluation de leur propre situation, celle-ci se voit définir dans sa nature et son étendue par l'extérieur selon un modèle très économiste. Cette définition fixe à son tour les paramètres des politiques censées offrir les solutions » (p. 7).
34. Dans les années 1980/90, comme le rappelle Hyden (Goran), 1994, op.cit, p. 3, la Banque mondiale contrôlait 75 % de tous les flux de capitaux vers le continent africain, les donneurs intervenants via les facilités organisées par la Banque.
35. On renverra ici à l'exemple sud-coréen étudié par Jobert (Bruno), op. cit, 2002.
36. Jouer la réforme c'est devenir le bon élève du FMI, de la Banque mondiale, de la France. C'est aussi voir sa lé gitimité consacrée, les ressources affluer et l'avenir assuré : la Zambie de Chiluba, l'Ouganda de Museveni, le Ghana de Rawlings, le Mali de Konaré ont connu ces situations à certains moments.
37. De manière caricaturale, ce refus du politique s'est manifesté - et continue partiellement à se manifester - par la prédominance des économistes économètres dans la conceptualisation et la définition des réformes.
38. Hibou (Béatrice), « Banque mondiale : les méfaits du catéchisme économique », Esprit, no 8-9, 1998, p. 98-140.
39. Op. cit, 2003, p. 1218. Voir aussi la remarquable analyse généraliste et canadienne de Thomas (Paul-G.), op. cit, 1996 notamment les trois premières pages. Pour se convaincre de l'excitation et du prosélytisme des auteurs dans la première moitié des années 1990 on lira les citations proposées par Cheung (Anthony-B.-L.), « La compréhension des réformes du secteur public : tendances mondiales et questions diverses », Revue internationale des sciences administratives, vol. 63, no 4, décembre 1997, p. 1-2.
40. Ces tactiques bien connues aujourd'hui ont permis la naissance de think tanks spécialisés dans le formatage des réponses aux appels d'offres et mettant à leur service contrôle des référents sémantiques et réseaux de personnes déjà légitimées.
41. Rien de bien neuf : Mény (Yves), dir., Les politiques du mimétisme institutionnel : la greffe et le rejet, Paris, L'Harmattan, 1993.
42. On ne peut s'empêcher de faire un parallèle audacieux avec l'analyse de Gilbert (Patrick), « Des dérives du managérialisme dans le management public au nord. L'analyse du politique à la rescousse du management public : ou la nécessaire hybridation de deux approches que tout, sauf l'essentiel, sépare », Politiques et management public, vol. 20, no 1, mars 2002, p. 6.
43. Joncour (Yves) et Verdier (Pierre-éric), « Plus ça change et plus c'est la même chose : la répétition au service de la modernisation », Politique et management public, vol. 20, no 1, mars 2002, p. 88.
44. Barouch (Gilles) et Chavas (Hervé), Où va la modernisation ? Dix années de modernisation d'État en France, Paris, L'Harmattan, 1993;
45. e siècle, Paris, Montchrestien, 1989;
46. Albertini (G.), op. cit., 2000.
47. Mathiot (Pierre), Les acteurs administratifs dans la production des politiques publiques sociales. Pouvoir et marges de jeu d'une élite sectorielle, Lille, Congrès de la FNSP, TR3 ;
48. Hassenteufel (Patrick), Les médecins face à l'état : une comparaison européenne, Paris, Presses de la FNSP, 1999.
49. On se convaincra de cette situation en se rappelant que, pour la plupart de ces pays, les JO ne sortent plus de manière régulière depuis plusieurs années et ne sont pas disponibles. On renverra aussi à l'analyse critique de la fabrication des statistiques dans ces pays par « best guess ».
50. Riggs (Fred-W.), Administration in Developing Countries : the Theory of Prismatic Society, Boston, Houghton Mifflin, 1964;
51. Dwivedi (O.-P.) & Henderson (K.-M.) (eds.), Public Administration in World Perspective, Iowa State University Press, 1990, p. 14 ;
52. pour une analyse critique de ces approches culturalistes dont Haque (Shamsul), « L'absence de contexte : une caractéristique de l'administration publique dans les pays du tiers-monde », Revue internationale des sciences administratives, vol. 62, septembre 1996, p. 377 et s. est un bon exemple ;
53. Darbon (Dominique), « La culture administrative en Afriques : la construction historique des significations du "phénomène bureaucratique" », Cadernos de estudos africanos, no 3, Julho/Dezembro 2002, p. 67-92 ;
54. Lieberman (Robert-C.), « Ideas, Institutions and Political Order : Explaining Political Change », American Political Science Review, vol. 96, no 4, December 2002, p. 697-712.
55. La compréhension du risque en Afriques doit intégrer deux facteurs spécifiques : l'idée d'un « no future » est d'autant plus élevée que le taux de contamination HIV est fort et que les soins sont peu disponibles ; le risque est d'autant plus fort que les systèmes de garantie (épargne, réseau social, revenus effectifs...) sont faibles.
56. De même, vouloir combattre l'oisiveté et la corruption en promouvant l'État de droit et l'accountability tout en réduisant le niveau des traitements des fonctionnaires relève de l'incohérence et conduit à ces situations inverses de développement de la corruption à tous les niveaux, de moonlighting, d'absentéisme.
57. Ce qui est décrit comme le « revolving door syndroma » ou syndrome de la porte à tambour caractérisant ces pratiques de dégraissage de hauts fonctionnaires quittant la fonction publique pour être immédiatement rappelés dans les structures de gestion avec des traitements supérieurs et de préférence après avoir encaissé des primes de départ importantes, ou les « golden handshake tactics », consistant pour les fonctionnaires formés disposant de marchés à l'étranger à prendre les primes pour s'expatrier à l'étranger tout en touchant les primes d'accueil de ces pays par exemple dans le domaine de la santé, relève de ces effets d'aubaine parmi les plus connus.
58. Cheung (Anthony-B.-L), op. cit.
59. Contamin (Bernard) et Fauré (Yves-André), La bataille des entreprises publiques en Côte d'Ivoire : l'histoire d'un ajustement interne, Paris, Karthala, 1990.
60. On renverra ici aux études menées sur la privatisation ou la décentralisation ou le renforcement des initiatives populaires de contournement de l'État.
61. e conférence panafricaine biennale des ministres de la fonction publique, Le Cap, 04-07 mai 2003, Lettre du groupe sud, no 2.
62. « Réduire l'esprit de l'administration publique à un rêve signifie qu'on n'a pas compris quelque chose d'important. L'esprit préempte les choses ultimes, dit quelque chose sur le fond réel de ce qu'est une chose », écrit Hugh Heclo, op. cit, p. 689.
63. Nazfinger (E.-Wayne) & Auvinen (Juha), « Economic Development, Inequality, War and State Violence », World Development, 2002, vol. 30, 2, p. 153-163 ; dans l'autre sens, Dezalay (Y.), op. cit.
64. Au sens de Haas (Peter), « Introduction : Epistemic Communities and International Policy Coordination », International Organization, vol. 46, no 1, Winter 1992, p. 3
65. Albertini, op. cit, p. 154. On verra comment Chibber (Vivek), à partir d'une analyse « simple » en terme de diffusion des valeurs bureaucratiques, est rapidement conduite à poser des questions d'organisation structurelle soulevant la question de la réforme de l'État dans son ensemble.
66. Toye (John), op. cit, p. 7.
67. Cheru (Fatu), « New Social Movements, Democratic Struggles and Human Rights in Africa », in : Mittleman (James-H.) (eds.), Globalization : Critical Reflections, Boulder, Lynne Rienner, 1997, p. 146 ;
68. Hyden (G.), op.cit., 1983.
69. Gow (James Iain), Learning from Others : Administrative Innovations Among Canadian Governments, Toronto, IAP, 1994.
70. On pourra ainsi associer des techniques de NPM, de merchandisation des services, d'externalisation de fonctions (douanes, gestion des ports...) et des techniques bureaucratiques classiques en fonction de la capacité financière des administrés et de l'urgence des besoins des différents espaces. De même, comme dans de nombreux programmes de développement, la contribution aux charges publiques peut prendre soit l'aspect d'un prélèvement monétaire, soit d'une participation physique à l'entretien des matériels ou des personnels. Enfin, toujours sur la base d'expériences diverses, le mode de gestion peut être différencié en fonction des types d'organisations sociales déjà existants, voir délé gué à ces structures.
71. Le modèle de la réforme à petits pas ou « Next Steps », les modèles du changement par incrementalisme, en seraient des expressions. Barouch (Gilles) et Chavas (Hervé) montrent ainsi que la modernisation en cours en France procède par actions à la marge, par cumul d'interventions qui contribuent à fissurer les résistances et à briser le bloc administratif au profit de nombreuses entités et enjeux différenciés. Mais ils concluent - et c'est aussi la leçon à tirer du modèle britannique : « Le management aujourd'hui ne peut plus être expérimental : il lui faut se greffer sur un projet qui doit dire son nom », op. cit., p. 276.
72. Helle-Valle (Joe), « Seen from Below : Conceptions of Politics and the State in a Botswana Village », Africa, 72, 2, 2002, p. 179-201.
73. C'est ce que montre magistralement Lafi (Nari), Une ville au Maghreb entre ancien régime et réformes ottomanes : genèse des institutions municipales à Tripoli de Barbarie, 1795-1911, Paris, L'Harmattan 2002, p. 148-152, dans son analyse historique de la constitution d'une administration municipale à Tripoli de Barbarie, lorsqu'elle s'intéresse à l'émergence et au rôle historique du « qahwa al-cheikh al-bilâd » comme espace de délibération.
74. Kiser (Edgar) & Linton (April), « The Hinges of History : State-Making and Revolt in Early Modern France », American Sociological Review, 2002, vol. 67, 12/2002, p. 889-910.
75. On renvoie ici à Gaudin (Jean-Claude), Gouverner par contrat : l'action publique en questions, Paris, Presses de Sciences Po, 1999;
76. Lascoumes (Pierre), Valluy (J.), « Les activités publiques conventionnelles, un nouvel instrument », Sociologie du travail, vol. 38, no 4, 1996, p. 551-573. Groux (Guy), dir., L'action publique négociée, Paris, L'Harmattan, 2002. Et aux travaux américains conduits sur l'ADR (notamment Nader L.).
77. Mayntz (Renate), « Confronting Failures and the Problem of Governability : Some Comments on a Theoretical Paradigm », in : Kooiman (J.), ed., Modern Governance, London, Sage, 1993.
78. On renverra aussi aux développements de Lascoumes (Pierre), « Rendre gouvernable : de la "traduction" au "transcodage". L'analyse des processus de changement dans les réseaux d'action publique », in : CURAPP, La gouvernabilité, Paris, PUF, 1996, (note 7).
79. Lascoumes (Pierre), op. cit.
80. Thomas (Paul-G) renvoie pour cette métaphore à R. Behn, « Management by Groping Along », Journal of Policy Analysis and Management, 7, 4, 1988, p. 643-663 ;
81. Golden (O.), « Innovation in Public Sector Human Services Programs : the Implications of Innovation by Groping Along », Journal of Policy Analysis and Management, 9, 2, 1990, p. 219-248.