Negotiating partnerships. games and conflicts in the implementation of eu policy in france;Négocier le partenariat

Revue Francaise de Science Politique

Volumn 51, Issue 3, 2001, Pages 459-481

  Nay, Olivier ^a  

^a UNIVERSITÉ DE LA ROCHELLE   (France)

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EID: 34447291347     PISSN: 00352950     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.3406/rfsp.2001.403639     Document Type: Article

References (33)

1. Des « préconisations » dans le langage nuancé des administrations européennes.
2. Cette typologie, élaborée par T. Lowi (« American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory », World Politics, 16 (4), 1964) et R. Salisbury (« The Analysis of Public Policy : A Search of Theory and Roles », dans A. Ranney (ed.), Political Science and Public Policy, Chicago, Markham, 1968), reprise en France par Y. Mény et J.-C. Thœnig (Politiques publiques, Paris, PUF, 1989), distingue les politiques publiques en fonction de leur degré de contrainte. Les « politiques réglementaires », les plus coercitives, édictent des prescriptions affectant le comportement des assujettis. Les « politiques distributives » ou « redistributives » accordent à leurs destinataires des avantages en fonction de critères déterminés. Les « politiques constitutives » édictent des valeurs et des principes de légitimité, des règles et des procédures générales affectant les cadres et le fonctionnement de la vie publique. Elles mettent en œuvre le plus souvent des réformes institutionnelles et délimitent des règles et des lieux de régulation des activités publiques, sans pour autant définir précisément les problèmes à traiter et les conditions opérationnelles de réalisation des décisions.
3. P. Duran, J.-C. Thœnig, « L'état et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, 46 (4), août 1996.
4. Dans le langage des marins, le point vélique est l'endroit précis, invisible et toujours fluctuant, où se concentrent les forces du vent s'exerçant sur la voile.
5. à côté des fonds destinés à l'agriculture et au développement rural (FEOGA), à l'investissement productif et au soutien aux activités économiques (FEDER), le FSE constitue l'un des principaux leviers financiers de la politique régionale de l'Union européenne. Il est destiné à soutenir l'action des états-membres et des collectivités territoriales dans les domaines de la formation professionnelle et de l'accès à l'emploi (Commission européenne, et , Internet).
6. Le présent article porte sur le partenariat institutionnel relevant des objectifs communautaires pour lesquels le gouvernement a fait le choix de la régionalisation : objectifs 2 (reconversion industrielle) et 5b (développement des zones rurales). Il ne traite pas du partenariat relevant de l'objectif 3 (lutte contre le chômage) dont la gestion est nationale et met en jeu des configurations d'acteurs totalement différentes. Sur l'objectif 3, cf. Ph. Cuntigh, « Enjeux de pouvoirs et jeux de règles. Les normes communautaires et leurs interprétations dans la mise en œuvre du FSE en France », mémoire de DEA, Institut d'études politiques de Bordeaux, 1999 ; P. Mathiot, « Les effets de la gestion de dispositifs communautaires sur les acteurs et les systèmes d'action nationaux », Politix, 43, 1998.
7. Le présent article est issu d'une enquête menée entre 1998 et 1999 au sein des conseils régionaux, des préfectures et des directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP) en Aquitaine, en Pays de Loire et en Languedoc-Roussillon. Outre la collecte de documents de première main (dossiers administratifs, lettres et notices échangées entre services, documents internes, pré-projets en cours de discussion, etc.), trente-trois entretiens semi-directifs ont été réalisés avec des fonctionnaires de l'état, les agents des services « formation » et « Europe » des conseils régionaux et certains élus régionaux ayant directement participé au traitement des questions européennes. Sur la base des résultats des premières enquêtes, l'analyse a été approfondie en 2000 par une quinzaine d'entretiens téléphoniques avec des responsables administratifs de cinq autres régions (Bourgogne, Nord-Pas-de-Calais, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes et Rhône-Alpes).
8. Autre dénomination de la politique des fonds structurels.
9. Maurice Croizat et Jean-Louis Quermonne (L'Europe et le fédéralisme, Paris, Montchrestien, 1996) parlent à ce titre de « fédéralisme coopératif » pour qualifier la pratique qui se développe dans la mise en œuvre des politiques communautaires depuis la fin des années 1980.
10. Sur la mise en œuvre du principe de subsidiarité dans la négociation des financements territorialisés, cf. les contributions dans A. Faure (dir.), Territoires et subsidiarité, Paris, L'Harmattan, 1997.
11. J.-P. Gaudin, Gouverner par contrat. L'action publique en question, Paris, Presses de Sciences Po, 1999.
12. P. Duran, « Le partenariat dans la gestion des fonds structurels. La situation française », Pôle Sud, 8, 1998.
13. L'article 4 du règlement-cadre 2081 de 1993 donne à ce titre une définition téléologique de la norme de partenariat : « L'action communautaire... s'établit par une concertation étroite entre la Commission, l'état-membre concerné, les autorités et les organismes compétents, y inclus, dans le cadre des modalités offertes par les règles institutionnelles et les pratiques existantes propres à chaque état-membre, les partenaires économiques et sociaux,... toutes les parties étant des partenaires poursuivant un but Commun. Cette concertation est ci-après dénommée partenariat ». (C'est nous qui soulignons.)
14. Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.
15. Au niveau de la préparation, les préfets de région ont en charge la réalisation des « Documents uniques de programmation » (DOCUP). Associant les trois fonds structurels, ces documents contractuels fixent dans chaque région une stratégie pluriannuelle de développement et les conditions d'é ligibilité des futurs dossiers de financement. Les préfets régionaux assurent de plus, après l'adoption du DOCUP, la coordination des trois fonds, notamment grâce à la présidence de différents « comités régionaux » en charge de la gestion des dossiers européens. Le Comité régional de programmation regroupe tous les organismes publics impliqués dans le financement et l'instruction des dossiers (et non les bénéficiaires de crédits) : Secrétariat général de l'administration régionale (SGAR), services régionaux des ministères, préfectures de département, conseil régional, conseils généraux, voire les municipalités importantes concernées. Les Comités de suivi et les Comités d'évaluation regroupent, outre ces derniers, les partenaires privés participant à la réalisation des opérations (les chambres consulaires notamment) ainsi que des représentants régionaux (membres du Conseil économique et social de région par exemple). Enfin, on doit noter qu'un changement important est intervenu pour la troisième phase de programmation 2000-2006 : désormais, le président de région copréside, avec le préfet, le Comité de programmation.
16. Les dotations communautaires sont en effet annexées au Budget de l'état, réaffectées à différents ministères (ceux de l'Intérieur, de l'Agriculture, du Travail notamment) qui se chargent de les distribuer soit directement pour l'objectif 3 (géré au niveau national), soit par la voie de leurs services déconcentrés pour les objectifs 2 et 5b (dont la gestion a été régionalisée). L'instruction, quant à elle, est à la fois juridique et technique : elle consiste à étudier de la conformité juridique des dossiers présentés aux « préconisations » européennes ; elle implique lorsque cela est nécessaire (notamment pour le FEOGA et le FEDER) une appréciation de la faisabilité de l'opération envisagée.
17. Les directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Le ministère du Travail a été rebaptisé ministère de l'Emploi et de la Solidarité en 1997.
18. A. Smit, L'Europe au miroir du local. Les fonds structurels et les zones rurales en France, en Espagne et au Royaume-Uni, Paris, L'Harmattan, 1995 ; E. Négrier, « échanges politiques territorialisés et action publique européenne : le Languedoc-Roussillon », dans E. Négrier, B. Jouve (dir.), Que gouvernent les régions d'Europe?, Paris, L'Harmattan, 1998.
19. R. Balme, B. Jouve, « L'Europe en région. Les fonds structurels et la régionalisation de l'action publique en France métropolitaine », Politiques et Management public, 13 (2), 1995 ; P. Duran, « Le partenariat... », art. cité, 1998 ; O. Nay, « La mise en œuvre de la politique communautaire en France : vers un redéploiement territorial de l'état », dans J. Schild, M. Meimeth (eds), Die Zukunft des Nationalstaates in der Europäischen Integration. DeutschFranzösischer Perspectiven, Opladen, Leske und Budrich, 2001 (à paraître en anglais dans Local Government Studies, 2001).
20. Directions régionales de l'industrie et de la recherche et directions régionales de l'agriculture et de la forêt.
21. Jusqu'au début des années 1990, deux directions extérieures distinctes s'occupaient des questions relatives à l'emploi et à la formation dans les départements et les régions (les DDFP et DRFP, d'un côté, les DDTE et DRTE, de l'autre). Devant la réduction de leurs activités et de leurs effectifs, le gouvernement a fait le choix de leur fusion, créant les DDTEFP et DRTEFP.
22. Les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 avaient organisé un premier transfert de compétences, de budget et de personnel de l'état vers les conseils régionaux, reconnaissant ainsi aux régions une responsabilité de droit commun dans le domaine de l'apprentissage et de la formation professionnelle. Toutefois, leur marge de manœuvre restait limitée dans la mesure où l'état conservait d'importantes prérogatives, notamment le financement et l'organisation des programmes relevant de priorités nationales. La loi quinquennale de 1993 met fin à cette situation de co-administration. Elle organise le transfert progressif des compétences de l'état, ne laissant à ce dernier que la responsabilité des actions de formation pour les adultes sans qualification (I. Muon, « Les marches de la décentralisation », dans T. Berthet (di.), Les régions et la formation professionnelle, Paris, LGDJ, 1999).
23. Selon ce principe, les dotations communautaires doivent toujours être engagées en complément de financements nationaux ou régionaux.
24. J.-M. Ohnet, Histoire de la décentralisation française, Paris, Livre de Poche, 1996.
25. Notre analyse ne mettra pas l'accent sur la participation des acteurs économiques et sociaux (chambres consulaires, branches professionnelles, groupes d'intérêts) au partenariat. S'ils sont invités par les textes européens de 1993 à participer, en amont, à la définition des DOCUP et, en aval, au suivi des opérations, ils sont généralement exclus des négociations concernant l'affectation des crédits dans la mesure où ils ne sauraient à la fois intervenir dans l'attribution des financements européens et en être les principaux destinataires. Nommément désignés par le règlement-cadre de 1993, ils sont en tout état de cause restés largement en marge des principales décisions sur la période 1994-1999. Très nombreux et faiblement organisés, ils n'ont pu s'imposer dans la dynamique partenariale face à la puissante expertise des services de l'état et des conseils régionaux. Sur ce point, cf. Ph. Cuntigh, « Enjeux de pouvoirs et jeux de règles... », cité.
26. R. Balme, « Les politiques de subsidiarité : "l'Europe des régions" comme catégorie générique du territoire européen », dans R. Balm et al., Le territoire pour politiques : variations européennes, Paris, L'Harmattan, 1994.
27. Une difficulté redoublée par l'attitude des services des conseils régionaux qui développent également de manière autonome leurs propres systèmes d'information et d'expertise.
28. On pourra être étonné ici de la faible prise en compte des facteurs proprement politiques dans la conduite du partenariat entre conseils régionaux, préfectures et directions dé concentrées (poids des dynamiques partisanes, des compétitions politiques territoriales, des échéances électorales, des facteurs idéologiques). La formation de coalitions de gouvernement avec le soutien des voix de l'extrême droite dans quatre régions françaises en 1998, par exemple, a pu réellement altérer les relations entre les préfectures régionales et les exécutifs des conseils régionaux (c'est le cas en Languedoc-Roussillon). Néanmoins, on défend ici l'idée que les partenariats dans le secteur de la formation sont, pour de multiples raisons, très peu affectés par les dynamiques politiques régionales. Ils restent relativement à l'abri, tout d'abord, des pressions politiques locales et des luttes partisanes au sein des conseils régionaux. Contrairement à la plupart des domaines d'action publique, en effet, le secteur de la formation a une très faible visibilité auprès des électeurs et des élites intermédiaires sur le territoire et pour cette raison, il est peu investi par les groupes politiques (H. Michel, « Décideurs ou régulateurs? Le cas des élus régionaux chargés de la formation professionnelle en Bretagne », dans J. Fontaine, Ch. Le Bart (dir.), Le métier d'élu politique, Paris, L'Harmattan, 1994). Il constitue ensuite un milieu particulièrement opaque pour les élus régionaux. Le plus souvent, ceux-ci maļtrisent mal la technicité des dossiers et communiquent guère avec le réseau particulièrement dense des organismes de formation. En outre, placé sous la coupe des conseils régionaux, le champ de la formation intéresse peu les départements et les villes ; il est en marge de la concurrence ouverte à laquelle se livrent les collectivités territoriales dans d'autres domaines d'action publique. Enfin et surtout, il ne fait pas l'objet de réels « choix politiques » régionaux, car il est largement soumis au rôle structurant des opérateurs privés ; ceux-ci, forts nombreux, produisent l'offre de formation et façonnent largement - par effets d'agrégation - les enjeux des politiques régionales (T. Berthet (dir.), Les régions et la formation professionnelle, Paris, LGDJ, 1999). Pour toutes ces raisons, les agents administratifs (des régions et de l'état) jouissent d'une autonomie de travail très large et ce sont eux qui sont au centre des jeux de coordination dans la gestion partenariale.
29. B. Rémond, « Décentralisation et formations professionnelles : un système mal équilibré », Formation-Emploi, 40, 1992.
30. La loi quinquennale de 1993 prévoit un transfert de compétences par étape de 1994 à 1999.
31. Charles Millon s'est notamment fait un ardent défenseur à l'Assemblée nationale, entre 1990 et 1993, de l'élargissement des compétences des conseils régionaux. Il est à l'origine de deux propositions de loi sur cette question.
32. A. Faure, « Les élus locaux à l'épreuve de la décentralisation. De nouveaux chantiers pour la médiation politique locale », Revue française de science politique, 44 (3), juin 1994.
33. En revanche, d'autres régions comme le Languedoc-Roussillon ou les Pays-de-Loire ne sont pas marquées par les tensions liées aux activités de contrôle.