Recientes reformas constitucionales en America Latina: Una primera aproximacion

Desarrollo Economico

Volumn 36, Issue 144, 1997, Pages 971-989

  Gargarella, Roberto ^a,b  

^a UNIVERSIDAD TORCUATO DI TELLA   (Argentina)

^b UTDT   (Argentina)

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CONSTITUTIONAL REFORM; INSTITUTIONAL CHANGE;

LATIN AMERICA;

EID: 0142186538     PISSN: 0046001X     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.2307/3467134     Document Type: Article

References (42)

1. En México y Venezuela se Ilevaron a cabo importantes reformas, aunque ellas no implicaron -como en los casos anteriores- cambios mas o menos radicales en el texto constitucional vigente, aunque si importaron reformas politicas sustantivas.
2. En parte, tales falencias se explican por un tradicional descuido o menosprecio hacia la reflexión sobre cuestiones institucionales. Por supuesto, no puede ignorarse que en muchos casos tales reformas resultaron fundamentalmente motivadas por cuestiones de mero autointerés. De todos modos, también es cierto que en la generalidad de los casos hubo gente que se tomo en serio la reforma, equipios de trabajo bien informados y propuestas valiosas. En este escrito me dedicaré a reflexionar sobre estas cuestiones institucionales tomando en cuenta los textos legales producidos y sus posibles efectos, dejando momentáneamente entre paréntesis el análisis de las motivaciones menos dignas que -en algunos casos- pueden explicar los alcances y aun las falencias finales de los textos elaborados.
3. En este sentido, por ejemplo, ver el trabajo de Joel VERNER: "The Independence of Supreme Courts in Latin America: A Review of the Literature", Journal of Latin American Studies, 16, 463-506, Cambridge University Press (1984).
4. Es de notar que el poder judicial "independiente" fue muy especialmente hostil hacia las reformas "populistas" de Vargas, en Brasil (como, por ejemplo, el establecimiento de salaries minimos, una medida que fue declarada inconstitucional por la corte); y también respecto de las reformas Ilevadas adelante por el gobierno socialista de Allende, en Chile (hostilidad que, en este caso, culminé en un directo enfrentamiento entre el presidente de la nación y el presidente de la corte). Una primera aproximación sobre la independencia judicial en Chile, en Jorge CORREA SUTIL: "The Judiciary and the Political System in Chile: The Dilemmas of Judicial Independence During the Transition to Democracy", incluido en Transition to Democracy in Latin America. The Role of the Judiciary, ed. por Irwin STOTZKY, Westview Press, Boulder, Colorado (1993).
5. El llamado "pacto de Punto Fijo", que siguió a un previo acuerdo firmado en Nueva York por la Acción Democrática de Rómulo Betancourt, el partido democristiano COPEI, presidido por Rafael Caldera, y la Unión Republicana Democrática, de centroizquierda.
6. En 1982, se creó en Venezuela un "tribunal superior de salvaguardaquot; que cumple un rol decisivo en la designación de los jueces de la suprema corte. De todos modos, las designaciones realizadas desde entonces no fueron, por ello, menos polémicas. Las mismas siguieron siendo denunciadas como un mero producto de las afiliaciones politicas de los jueces.
7. El pacto, en este caso, fue firmado por Alberto Lieras y Laureano Gǒmez, y unió las fuerzas de los partidos Liberal y Conservador, los más importantes de Colombia.
8. En lineas generales, sobre la situación del poder judicial en América Latina, ver Situación y politicas judiciales en América Latina, et. por Jorge CORREA SUTIL. Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales, No 2, Santiago (1993).
9. La reforma judicial en México fue muy amplia. Respecto de los jueces de la suprema corte, se dispuso, entre otras medidas, la supresión de los "jueces supernumerarios" hasta entonces existentes. Estos eran cinco jueces que, en casos particulares, el presidente podía adicionar a los veintiún miembros de la corte, superando de ese modo posibles problemas en la formación de una mayoría judicial favorable. El modo de nombramiento de los magislrados de la corte también varió, ya que ahora los mismos deben resultar de un acuerdo entre el presidente y dos tercios de los miembros del senado, mientras que antes era suficiente con el acuerdo entre el ejecutivo y la mayoría de los senadores. Este requerimiento, al menos, dificulta la capacidad del partido hegemónico, PRI, para designar a jueces aliados.
10. Discuto este tipo de posibilidades en mi trabajo La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contramayorilario del poder judicial. Ed. Ariel, Barcelona (1996).
11. Un buen estudio sobre la situación del presidencialismo en Latinoamérica, en The Failure of Presidential Democracy, dos vols., ed. por Juan LINZ y Arturo VALENZUELA, The John Hopkins University Press, Baltimore (1994).
12. Entre los muchos análisis interesantes al respecto ver, por ejemplo, Juan LINZ: "Democracy: Presidential or Parlamentary. Does it Make a Difference?", Manuscrito, Universidad de Yale (1984); Guillermo O'DONNELL: "Delegative Democracyr, The Hellen Kellog Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working Paper No 172 (marzo de 1992); Arend LIPJHART: "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations", Manuscrito, University of California, San Diego (1990); ADAM PRZEWORSKI: Democracy and the Market, Cambridge University Press (1991); Presidencialismo vs. Parlamentarismo, ed. por Carlos EUDEBA, Buenos Aires (1988).
13. Entre los muchos análisis interesantes al respecto ver, por ejemplo, Juan LINZ: "Democracy: Presidential or Parlamentary. Does it Make a Difference?", Manuscrito, Universidad de Yale (1984); Guillermo O'DONNELL: "Delegative Democracy?", The Hellen Kellog Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working Paper No 172 (marzo de 1992); Arend LIPJHART: "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations", Manuscrito, University of California, San Diego (1990); ADAM PRZEWORSKI: Democracy and the Market, Cambridge University Press (1991); Presidencialismo vs. Parlamentarismo, ed. por Carlos EUDEBA, Buenos Aires (1988).
14. Entre los muchos análisis interesantes al respecto ver, por ejemplo, Juan LINZ: "Democracy: Presidential or Parlamentary. Does it Make a Difference?", Manuscrito, Universidad de Yale (1984); Guillermo O'DONNELL: "Delegative Democracyr, The Hellen Kellog Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working Paper No 172 (marzo de 1992); Arend LIPJHART: "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations", Manuscrito, University of California, San Diego (1990); ADAM PRZEWORSKI: Democracy and the Market, Cambridge University Press (1991); Presidencialismo vs. Parlamentarismo, ed. por Carlos EUDEBA, Buenos Aires (1988).
15. Entre los muchos análisis interesantes al respecto ver, por ejemplo, Juan LINZ: "Democracy: Presidential or Parlamentary. Does it Make a Difference?", Manuscrito, Universidad de Yale (1984); Guillermo O'DONNELL: "Delegative Democracyr, The Hellen Kellog Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working Paper No 172 (marzo de 1992); Arend LIPJHART: "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations", Manuscrito, University of California, San Diego (1990); ADAM PRZEWORSKI: Democracy and the Market, Cambridge University Press (1991); Presidencialismo vs. Parlamentarismo, ed. por Carlos EUDEBA, Buenos Aires (1988).
16. Entre los muchos análisis interesantes al respecto ver, por ejemplo, Juan LINZ: "Democracy: Presidential or Parlamentary. Does it Make a Difference?", Manuscrito, Universidad de Yale (1984); Guillermo O'DONNELL: "Delegative Democracyr, The Hellen Kellog Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working Paper No 172 (marzo de 1992); Arend LIPJHART: "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations", Manuscrito, University of California, San Diego (1990); ADAM PRZEWORSKI: Democracy and the Market, Cambridge University Press (1991); Presidencialismo vs. Parlamentarismo, ed. por Carlos EUDEBA, Buenos Aires (1988).
17. Ver al respecto, por ejemplo, Alejandro VIAL y Esteban CABALLERO: Poder Legislativo en el cono sur: El caso paraguayo, vol. 2, Centro de Estudios Democráticos, Asunción (1994); Carlos BALMELLI: El desarrollo institucional, El Lector, Asunción (1995); Juan Carlos MENDONCA: Constituciones de la República del Paraguay, Universidad Católica, Asunción (1991).
18. Ver al respecto, por ejemplo, Alejandro VIAL y Esteban CABALLERO: Poder Legislativo en el cono sur: El caso paraguayo, vol. 2, Centro de Estudios Democráticos, Asunción (1994); Carlos BALMELLI: El desarrollo institucional, El Lector, Asunción (1995); Juan Carlos MENDONCA: Constituciones de la República del Paraguay, Universidad Católica, Asunción (1991).
19. Ver al respecto, por ejemplo, Alejandro VIAL y Esteban CABALLERO: Poder Legislativo en el cono sur: El caso paraguayo, vol. 2, Centro de Estudios Democráticos, Asunción (1994); Carlos BALMELLI: El desarrollo institucional, El Lector, Asunción (1995); Juan Carlos MENDONCA: Constituciones de la República del Paraguay, Universidad Católica, Asunción (1991).
20. El jefe de gabinete tiene a su cargo tareas administratives, más las que le delegue el presidente. Además, se encarga de coordinar las actividades de los distintos ministres y constituye el vinculo entre el ejecutivo y el congreso.
21. Finalmente, el resultado de este plebiscito (en el que se puso en juego no sólo el carácter parlamentario o presidencialista del régimen sino, aun, la forma republicana o monárquica de gobierno) resultó favorable a la adopción de una república presidencialista.
22. En idéntico sentido, aunque aquí no voy a dedicarme al análisis de este tipo de mecanismes, corresponde señalar que hubo otra serie de (incipientes) esfuerzos destinados a reforzar los controles sobre el ejecutivo. Me refiero a la tendencia -común en la mayoría de las nuevas constituciones-a crear o dar mayor respaldo normativo a inslituciones como la fiscalía general de investigaciones o el "ombudsman". Notablemente, este tipo de esfuerzos pueden verificarse en constituciones como las de Colombia, Bolivia, Argentina, Brasil, Paraguay y Perú.
23. Esta idea era típica, por ejemplo, en el pensamiento de MADISON. La sociedad, decía. estará siempre dividida en "los que tienen y los que no tienen propiedad... los acreedores y los deudores". Ver, por ejemplo, en el famoso Federalista No 10. Del mismo modo, consultar sus discursos del 4y 6 de junio de 1787, en la convención; sus cartas a Thomas Jefferson del 24 de octubre de 1787, y el 15 de octubre de 1788. HAMILTON también fue muy claro en sus pronunciamientos al respecto. Ver, en particular, The Records of the Federal Convention of 1787, 3 vols., New Haven, Yale University Press (1966), ed. por Max FARRAND. En especial, vol. 1, p. 288 y pp. 421-23.
24. HAMILTON, en The Records..., vol. 1, p. 288. En idéntico sentido, MADISION, ibíd., p. 431.
25. Decir esto, obviamente, no implica asumir algo que no es real: que el parlemento constituye un órgano adecuadamenle representativo de la voluntad mayoritaria. Sin embargo, si nos importa afirmar que este tipo de falencias no deben Ilevarnos a abdicar del ideal de una democracia "mayoritaria" (sino, en todo caso, a producir reformas destinadas a favorecer tal ideal), ni nos deben llevar a defender el actual statu quo institutional -que ha consagrado una transferencia de la capaoidad normativa del congreso hacia el ejecutivo y el poder judicial (dos órganos que, además. se muestran lejos de estar a salvo del tipo de problemas que se le objetan al congreso).
26. Para ver argumentos del sistema de frenos y contrapesos como un sistema deliberativo, ver Bruce ACKERMAN: We the People..., op. cit.; Cass SUNSTEIN: Democracy and the Problem of Free Speech. The Free Press, N. York, 1995; Stephen HOLMES: "Precommitment and the Paradox of Democracy", en Constitutionalism and Democracy, op. cit.
27. Para ver argumentos del sistema de frenos y contrapesos como un sistema deliberativo, ver Bruce ACKERMAN: We the People..., op. cit.; Cass SUNSTEIN: Democracy and the Problem of Free Speech. The Free Press, N. York, 1995; Stephen HOLMES: "Precommitment and the Paradox of Democracy", en Constitutionalism and Democracy, op. cit.
28. Una discusión ilustrativa sobre estos problemas, en Constitutionalism and Democracy, ed. por Jon ELSTER y Rune SLAGSTAD, Cambridge, Cambridge University Press (1988). Una forma original pero muy polémica de reconciliar las ideas de democracia y derechos en el trabajo de Bruce ACKERMAN incluido en aquel Volumen y, más especificamente, en We lte People: Foundations. Belknap Press of Harvard University Press, vol. 1 (1991).
29. Una discusión ilustrativa sobre estos problemas, en Constitutionalism and Democracy, ed. por Jon ELSTER y Rune SLAGSTAD, Cambridge, Cambridge University Press (1988). Una forma original pero muy polémica de reconciliar las ideas de democracia y derechos en el trabajo de Bruce ACKERMAN incluido en aquel Volumen y, más especificamente, en We lte People: Foundations. Belknap Press of Harvard University Press, vol. 1 (1991).
30. En Bolivia, este tipo de invocaciones a la participación popular se tornaron más evidentes a partir de una ley de abril de 1994, conocida como la ley de "participación popular". Esta ley se orienta a que las comunidades rurales y urbanas adquieran el derecho de ejercer un control directo sobre el uso de los fondos asignados por el gobierno central, con el objeto de atender la salud y la educación, fundamentalmente
31. En efecto, en primer lugar, Alfonsin no pudo darle carácter vinculante, como queria, a una consulta popular convocada en relación con un acuerdo de paz firmado por el gobierno argentino con el de Chile, relativo a sus respectivos derechos territoriales sobre el canal de Beagle. Pero, más gravemente aun, la oposición legislativa estuvo a punto de anular dicho acuerdo, que en la consulta popular había sido ratificado por más del 80 % de la población. Si la oposición hubiera logrado su objetivo de anular el tratado (objetivo que, finalmente, no pudo concretar por sólo un voto), la legitimidad de la misma democracia, recién nacida, hubiera sufrido un golpe muy serio.
32. En este último caso, estaba en juego la llamada "ley de caducidad de la pretension punitiva del estado", aprobada en 1986, que prohibía cualquier juicio en contra de los militares en relación con crímenes cometidos hasta el primero de marzo de 1985. La consulta nacional Ilevada a cabo en abril de 1989 favoreció la ratificación de la ley.
33. En el análisis de esta postura, fundamentalmente, ver el excelente trabajo de Bernard MANIN: "On Legitimacy and Political Deliberation", Political Theory, vol. 15, No 3 (agosto de 1987), pp. 338-368.
34. Así, de acuerdo con un estudio de lberobarómetro, desarrollado en octubre de 1993 y examinado por el Roper Center for Public Opinion Research, de la Universidad de Connecticut.
35. Estas reformas comenzaron en 1978, bastante antes de los hechos mencionados, que simbolizaron de algún modo el punto más alto de una crisis de representatión creciente desde hacía tiempo.
36. Este no era el punto de vista de los "antifederalistas", que entendían que la sociedad era más compleja y diversa y que, por ello, exigieron cuerpos representativos mucho más numerosos, capaces así de reproducir "especularmente" a la sociedad. Ver por ejemplo, "The Federal Farmer", en Herbert STORING (ed.): The Anti-Federalists, The University of Chicago Press (1985), vol. 2, p. 230. Los mismos principios, por ejemplo, en el ensayo "A Georgian", en Martin BORDEN: The Antifederalists Papers, Michigan State University Press (1965), p. 157. Ver, también, la opinión de los "radicales" de Pennsylvania, por ejemplo, en Robert BRUNHOUSE: The Counter-Revolution in Pennsylvania, Harrisburg, Pennsylvania Historical Commision (1942), p. 294.
37. Este no era el punto de vista de los "antifederalistas", que entendían que la sociedad era más compleja y diversa y que, por ello, exigieron cuerpos representativos mucho más numerosos, capaces así de reproducir "especularmente" a la sociedad. Ver por ejemplo, "The Federal Farmer", en Herbert STORING (ed.): The Anti-Federalists, The University of Chicago Press (1985), vol. 2, p. 230. Los mismos principios, por ejemplo, en el ensayo "A Georgian", en Martin BORDEN: The Antifederalists Papers, Michigan State University Press (1965), p. 157. Ver, también, la opinión de los "radicales" de Pennsylvania, por ejemplo, en Robert BRUNHOUSE: The Counter-Revolution in Pennsylvania, Harrisburg, Pennsylvania Historical Commision (1942), p. 294.
38. Este no era el punto de vista de los "antifederalistas", que entendían que la sociedad era más compleja y diversa y que, por ello, exigieron cuerpos representativos mucho más numerosos, capaces así de reproducir "especularmente" a la sociedad. Ver por ejemplo, "The Federal Farmer", en Herbert STORING (ed.): The Anti-Federalists, The University of Chicago Press (1985), vol. 2, p. 230. Los mismos principios, por ejemplo, en el ensayo "A Georgian", en Martin BORDEN: The Antifederalists Papers, Michigan State University Press (1965), p. 157. Ver, también, la opinión de los "radicales" de Pennsylvania, por ejemplo, en Robert BRUNHOUSE: The Counter-Revolution in Pennsylvania, Harrisburg, Pennsylvania Historical Commision (1942), p. 294.
39. Los federalistas, deliberadamente, diseñaron un sistema institucional destinado a "autonomizar" lo más posible a la clase dirigente, separándola de sus electores, a quienes veían como fuente de apasionamientos y reclamos meramente facciosos. Sus enemigos políticos, los "antifederalistas", advirtiendo esto, tendieron a defender un sistema completamente opuesto, destinado a asegurar una permanente vinculación entre representantes y represenlados y, asi, la continua dependencia de aquellos respecto de éstos. Defendiendo propuestas en muchas ocasiones simplistas, y hasta torpes, los "antifederalistas" mostraron su desesperación por cambiar la orientación del sistema elegido. Ello puede verse, por ejemplo, en su defensa de la práctica de asambleas ciudadanas; de las elecciones anuales; de la rotación obligatoria en los cargos; del derecho a instruir a los representantes y a revocarles el mandate (en caso de desviaciones respecto de tales instrucciones); etcétera. No nos extenderemos aquí sobre este punto, al que hemos aludido en el comienzo de este trabajo y que hemos examinado más detenidamente en otro escrito. Ver, en ta sentido, Nos los representantes, ed. Miño y Dávila, Buenos Aires, 1995.
40. Carl SCHMITT; The Crisis of Parliamentary Democracy, The MIT Press, Cambridge, 1992.
41. Ver, por ejemplo, el mayor poder que alguna de tales constituciones le otorgan a las "comisiones parlamentarias" internas al órgano legislativo. En especial, ver la Constitución de Perú (Título IV, Caps. I a III) o la de Argentina (Segunda Parte, Sección Primera).
42. En Latinoamérica, en efecto, cambios como los citados fueron brutalmente inducidos por la última oleada de gobiernos militares, que vieron tanto al enorme aparato estatal como a aquellas macroorganizaciones como obstáculos para el "despegue" económico. Sin embargo, también es cierto, la vieja organizatión social se encontraba en situación de crisis terminal: Ia ineficiencia estatal, la burocratización de las grandes organizaciones populares, el dramático crecimiento de la economía informal (y con ella, la paulatina disolución de la clase obrera como "gran agente colectivo") resultaban síntomas más o menos obvios de aquella crisis. De todos modos, el nuevo escenario posdictatorial apareció, para muchos, como algo trágico pero esperanzador a la vez. En efecto, hubo quienes vieron el desmantelamiento del aparato estatal y las grandes organizaciones populares como una consecuencia deseable de aquel període de terror: la sociedad parecía volver, de algún modo, a fojas cero. El terreno parecia libre para volver a crecer sin los tradicionales condicionamientos de los "grandes aparatos". Muchos partidos politicos vivieron esta nueva situación casi con euforia, mientras un incontable número de ciudadanos se sumaba a sus filas para "reconstruir" la sociedad. Sin embargo, tardaron en darse cuenta (muchos aún no parecen haberlo advertido) que la situación de "Vacio" presente resulta, de alguna forma, tan difícil como la anterior.