Les plaintes des citoyens: Une revendication de « qualité » des services publics

Canadian Public Administration

Volumn 42, Issue 2, 1999, Pages 215-239

  Borgeat, Louis ^b   Mockle, Daniel ^a  

^a UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À MONTRÉAL   (Canada)

^b NONE

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EID: 0040325044     PISSN: 00084840     EISSN: None     Source Type: Journal    
DOI: 10.1111/j.1754-7121.1999.tb01068.x     Document Type: Article

References (69)

1. Les anglophones utilisent l'acronyme « ADR » pour « Alternative Dispute Resolution » methods. Voir sur cette question : M. Freeman, Alternative Dispute Resolution (New York: New York University Press, 1995) et Conférence organisée conjointement par Osgoode Hall et la Society of Ontario Adjudicators and Regulators, Administrative Tribunals and ADR, Toronto, 24 avril 1997.
2. Les anglophones utilisent l'acronyme « ADR » pour « Alternative Dispute Resolution » methods. Voir sur cette question : M. Freeman, Alternative Dispute Resolution (New York: New York University Press, 1995) et Conférence organisée conjointement par Osgoode Hall et la Society of Ontario Adjudicators and Regulators, Administrative Tribunals and ADR, Toronto, 24 avril 1997.
3. Rapport du Vérificateur général à l'Assemblée nationale pour l'année 1994-1995, Québec, Vérificateur général du Québec, pp. 39-52.
4. D. Mockle, (1991) 51 R. du B. 45. Voir aussi, du même auteur, « Les modes alternatifs de règlement des litiges en droit administratif », dans Médiation et modes alternatifs de règlement des conflits : aspects nationaux et internationaux (Éditions Yvon Blais, 1997), pp. 85-133.
5. Conseil du Trésor, Recueil des politiques de gestion, vol. 1, c. 1-1.3 (C.T. 176753 du 9 avril 1991).
6. Id., Section 5 - Les résultats attendus, 5.1, Améliorer l'accessibilité et accroître le degré de satisfaction.
7. Ce choix a eu pour conséquence pratique de remettre à plus tard le soin d'examiner la situation des municipalités, des commissions scolaires, des Cégeps et des universités; voir par exemple le Protecteur universitaire (Université Laval) et les ombudsmans universitaires (Université du Québec à Montréal, Université Concordia), ainsi que des établissements du réseau de la santé et des services sociaux qui, eux aussi, ont pris des initiatives intéressantes dans le traitement des plaintes de leurs usagers. C'est le cas du Commissaire aux plaintes et services sociaux nommé par le gouvernement du Québec en application de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., c. S-4.2, qui est l'aboutissement d'un régime de plaintes à trois paliers au sein du réseau de la santé et des services sociaux. La loi confie la responsabilité première de l'examen et du règlement des problèmes aux établissements et aux régies régionales. Ce n'est que lorsque la personne demeure insatisfaite des conclusions ou des décisions rendues à ces niveaux que le Commissaire peut être appelé à intervenir.
8. Loi sur le Protecteur du citoyen, L.R.Q., c. P-32, art. 14-15.
9. Monsieur Jean Boudreau, responsable, en 1994, du Bureau des plaintes du ministère de l'Environnement et de la Faune a été à l'origine d'un regroupement informel de ces personnes.
10. C'était le cas à l'époque des ministères et entités suivants : Agriculture, Pêcheries et Alimentation, Travail, Finances, Transports et Vérificateur général.
11. En fonction des divers champs du droit, le terme « plainte » est avant tout une réalité propre au droit pénal puisqu'il s'agit d'un acte par lequel la victime d'une infraction porte à la connaissance de la police, du procureur général ou d'une autre autorité compétente la dénonciation d'un fait: G. Cornu, (sous la direction de) Vocabulaire juridique (Paris: P.U.F. 1987), p. 585; H. Reid, Dictionnaire de droit québécois et canadien (Montréal: Wilson & Lafleur, 1994), p. 427. Confondu avec d'autres actes similaires - réclamation, requête, pétition - ce caractère pénal est désormais largement dilué au profit de la dimension administrative. Même en droit pénal, il ne s'agit plus que d'une étape administrative afin de saisir l'autorité compétente d'une revendication dirigée contre une tiers pour cause d'inconduite ou de manquement. C'est en définitive cette dimension administrative qui sert de générique pour toute forme de dénonciation, comme en témoignent les mécanismes de plaintes et les ombudsmans en droit administratif.
12. En fonction des divers champs du droit, le terme « plainte » est avant tout une réalité propre au droit pénal puisqu'il s'agit d'un acte par lequel la victime d'une infraction porte à la connaissance de la police, du procureur général ou d'une autre autorité compétente la dénonciation d'un fait: G. Cornu, (sous la direction de) Vocabulaire juridique (Paris: P.U.F. 1987), p. 585; H. Reid, Dictionnaire de droit québécois et canadien (Montréal: Wilson & Lafleur, 1994), p. 427. Confondu avec d'autres actes similaires - réclamation, requête, pétition - ce caractère pénal est désormais largement dilué au profit de la dimension administrative. Même en droit pénal, il ne s'agit plus que d'une étape administrative afin de saisir l'autorité compétente d'une revendication dirigée contre une tiers pour cause d'inconduite ou de manquement. C'est en définitive cette dimension administrative qui sert de générique pour toute forme de dénonciation, comme en témoignent les mécanismes de plaintes et les ombudsmans en droit administratif.
13. La lésion est une notion qui relève du droit civil comme en témoigne l'art. 1406 du Code civil du Québec qui la définit comme le résultat de l'exploitation de l'une des parties par l'autre, avec pour conséquence une disproportion importante entre les prestations des parties. Mais ici encore, l'évolution du vocabulaire juridique a transformé le terme en une sorte de générique afin de cerner toute forme de préjudice: H. Reid, id., p. 338. La lésion est ainsi devenue une notion relativement complexe, car ce qu'elle gagne en extension, elle le perd nécessairement en précision. Comme le signale G. Cornu, id., p. 482, il s'agit plus vaguement de l'action de porter atteinte à un droit ou un intérêt, avec l'idée sous-jacente de dommage, de préjudice ou de violation. Cette dimension extensive, qui englobe autant des éléments de droit ou de fait, est celle retenue pour les fins de l'étude. La notion de lésion sert de fondement aux interventions du Protecteur du citoyen qui peut agir « chaque fois qu'il a des motifs raisonnables de croire qu'une personne ou un groupe de personnes a été lésé ou peut vraisemblablement l'être (...) » Loi sur le Protecteur du citoyen, supra, note 7, art. 13.
14. La lésion est une notion qui relève du droit civil comme en témoigne l'art. 1406 du Code civil du Québec qui la définit comme le résultat de l'exploitation de l'une des parties par l'autre, avec pour conséquence une disproportion importante entre les prestations des parties. Mais ici encore, l'évolution du vocabulaire juridique a transformé le terme en une sorte de générique afin de cerner toute forme de préjudice: H. Reid, id., p. 338. La lésion est ainsi devenue une notion relativement complexe, car ce qu'elle gagne en extension, elle le perd nécessairement en précision. Comme le signale G. Cornu, id., p. 482, il s'agit plus vaguement de l'action de porter atteinte à un droit ou un intérêt, avec l'idée sous-jacente de dommage, de préjudice ou de violation. Cette dimension extensive, qui englobe autant des éléments de droit ou de fait, est celle retenue pour les fins de l'étude. La notion de lésion sert de fondement aux interventions du Protecteur du citoyen qui peut agir « chaque fois qu'il a des motifs raisonnables de croire qu'une personne ou un groupe de personnes a été lésé ou peut vraisemblablement l'être (...) » Loi sur le Protecteur du citoyen, supra, note 7, art. 13.
15. La lésion est une notion qui relève du droit civil comme en témoigne l'art. 1406 du Code civil du Québec qui la définit comme le résultat de l'exploitation de l'une des parties par l'autre, avec pour conséquence une disproportion importante entre les prestations des parties. Mais ici encore, l'évolution du vocabulaire juridique a transformé le terme en une sorte de générique afin de cerner toute forme de préjudice: H. Reid, id., p. 338. La lésion est ainsi devenue une notion relativement complexe, car ce qu'elle gagne en extension, elle le perd nécessairement en précision. Comme le signale G. Cornu, id., p. 482, il s'agit plus vaguement de l'action de porter atteinte à un droit ou un intérêt, avec l'idée sous-jacente de dommage, de préjudice ou de violation. Cette dimension extensive, qui englobe autant des éléments de droit ou de fait, est celle retenue pour les fins de l'étude. La notion de lésion sert de fondement aux interventions du Protecteur du citoyen qui peut agir « chaque fois qu'il a des motifs raisonnables de croire qu'une personne ou un groupe de personnes a été lésé ou peut vraisemblablement l'être (...) » Loi sur le Protecteur du citoyen, supra, note 7, art. 13.
16. er avril 1998.
17. Il faut reconnaître que cette formulation est imprécise puisqu'on semble plus loin conférer aux normes administratives Ie statut de règle de droit. En effet, le législateur précise à l'article 4 que « l'administration gouvernementale prend les mesures appropriées pour s'assurer que les procédures sont conduites dans le respect des normes législatives et administratives, ainsi que des autres règles de droit ... », pouvant laisser ainsi sous-entendre que les nonnes administratives font partie des « autres règles de droit ». Voir aussi les articles 25 et 27 de la Loi sur le vérificateur général, L.R.Q., c. V-5.01, où, en définissant la compétence du vérificateur général, on parle de « conformité aux lois, règlements, politiques et directives ».
18. L.R.Q., c. R-18.1.
19. On retrouve aussi ce concept, ou plutôt son contraire, l'« irrégularité », dans une disposition de la Loi sur la fonction publique, L.R.Q., c. F-3.1.1, art. 35, où il se distingue de la notion d'« illégalité »: « Un candidat peut, s'il estime que la procédure utilisée pour l'admission ou l'évaluation des candidats lors d'un concours de promotion a été entachée d'une irrégularité ou d'une illégalité (...) ». Voir aussi l'article 54 a) et b) de la Loi sur l'administration financière, L.R.Q., c. A-6, qui fait obligation au contrôleur des finances de vérifier si une demande de paiement a été faite « régulièrement » et si un paiement fait suite à une « imputation régulière ».
20. On retrouve aussi ce concept, ou plutôt son contraire, l'« irrégularité », dans une disposition de la Loi sur la fonction publique, L.R.Q., c. F-3.1.1, art. 35, où il se distingue de la notion d'« illégalité »: « Un candidat peut, s'il estime que la procédure utilisée pour l'admission ou l'évaluation des candidats lors d'un concours de promotion a été entachée d'une irrégularité ou d'une illégalité (...) ». Voir aussi l'article 54 a) et b) de la Loi sur l'administration financière, L.R.Q., c. A-6, qui fait obligation au contrôleur des finances de vérifier si une demande de paiement a été faite « régulièrement » et si un paiement fait suite à une « imputation régulière ».
21. A. Van Lang, G. Gondouin, et V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif (France: Éditions Armand Colin, 1997).
22. Supra, note 7, art. 13.
23. e Rapport annuel 1996-1997 (Québec: Protecteur du citoyen, 1997).
24. e Rapport annuel 1995-1996 (Québec: Protecteur du citoyen, 1996), p. 12.
25. Id., p. 44. Nous faisons ici référence au Pacte social proposé par le Protecteur du citoyen en 1993-1994 que nous abordons plus loin en traitant de la cinquième forme de lésion qui porte sur le contrôle de la qualité des actes de l'Administration.
26. D. Shand, et M. Arnberg, « Document de référence » dans L'administration à l'écoute du public : Initiatives relatives à la qualité du service, Organisation de coopération et de développement économiques, 1996, p. 18; Voir aussi : C. Pollitt, et G. Bouckaert, « Defining Quality » dans C. Pollitt, et G. Bouckaert, (éds.), Quality Improvement in European Public Services (London: Sage Publications, 1995), pp. 3-19.
27. D. Shand, et M. Arnberg, « Document de référence » dans L'administration à l'écoute du public : Initiatives relatives à la qualité du service, Organisation de coopération et de développement économiques, 1996, p. 18; Voir aussi : C. Pollitt, et G. Bouckaert, « Defining Quality » dans C. Pollitt, et G. Bouckaert, (éds.), Quality Improvement in European Public Services (London: Sage Publications, 1995), pp. 3-19.
28. « La qualité des services publics » dans R. Parenteau, et G. Éthier, (sous la direction de), Management public : comprendre et gérer les institutions de l'État (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1992), p. 566. L'auteur cite Barbanson (1988); Voir aussi PW. Ingraham, « La gestion de la qualité dans le secteur public : perspectives et dilemmes » dans B.G. Peters, et D.J. Savoie, (sous la direction de), Les nouveaux défis de la gouvernance (Québec: Presses de l'Université Lavai, 1995), pp. 217-37; C., Pollitt, Techniques de gestion pour le secteur public : de la doctrine à la pratique (Ottawa: Centre canadien de gestion, 1995); J., Leclerc, Gérer autrement l'administration publique (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1997); M. Faquin, « Les relations entre l'administration publique et les citoyens » dans M. Charih et A. Daniels, Nouveau management public et administration publique au Canada (Canada: Institut d'administration publique du Canada, 1997), pp. 201-13.
29. « La qualité des services publics » dans R. Parenteau, et G. Éthier, (sous la direction de), Management public : comprendre et gérer les institutions de l'État (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1992), p. 566. L'auteur cite Barbanson (1988); Voir aussi PW. Ingraham, « La gestion de la qualité dans le secteur public : perspectives et dilemmes » dans B.G. Peters, et D.J. Savoie, (sous la direction de), Les nouveaux défis de la gouvernance (Québec: Presses de l'Université Lavai, 1995), pp. 217-37; C., Pollitt, Techniques de gestion pour le secteur public : de la doctrine à la pratique (Ottawa: Centre canadien de gestion, 1995); J., Leclerc, Gérer autrement l'administration publique (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1997); M. Faquin, « Les relations entre l'administration publique et les citoyens » dans M. Charih et A. Daniels, Nouveau management public et administration publique au Canada (Canada: Institut d'administration publique du Canada, 1997), pp. 201-13.
30. « La qualité des services publics » dans R. Parenteau, et G. Éthier, (sous la direction de), Management public : comprendre et gérer les institutions de l'État (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1992), p. 566. L'auteur cite Barbanson (1988); Voir aussi PW. Ingraham, « La gestion de la qualité dans le secteur public : perspectives et dilemmes » dans B.G. Peters, et D.J. Savoie, (sous la direction de), Les nouveaux défis de la gouvernance (Québec: Presses de l'Université Lavai, 1995), pp. 217-37; C., Pollitt, Techniques de gestion pour le secteur public : de la doctrine à la pratique (Ottawa: Centre canadien de gestion, 1995); J., Leclerc, Gérer autrement l'administration publique (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1997); M. Faquin, « Les relations entre l'administration publique et les citoyens » dans M. Charih et A. Daniels, Nouveau management public et administration publique au Canada (Canada: Institut d'administration publique du Canada, 1997), pp. 201-13.
31. « La qualité des services publics » dans R. Parenteau, et G. Éthier, (sous la direction de), Management public : comprendre et gérer les institutions de l'État (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1992), p. 566. L'auteur cite Barbanson (1988); Voir aussi PW. Ingraham, « La gestion de la qualité dans le secteur public : perspectives et dilemmes » dans B.G. Peters, et D.J. Savoie, (sous la direction de), Les nouveaux défis de la gouvernance (Québec: Presses de l'Université Lavai, 1995), pp. 217-37; C., Pollitt, Techniques de gestion pour le secteur public : de la doctrine à la pratique (Ottawa: Centre canadien de gestion, 1995); J., Leclerc, Gérer autrement l'administration publique (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1997); M. Faquin, « Les relations entre l'administration publique et les citoyens » dans M. Charih et A. Daniels, Nouveau management public et administration publique au Canada (Canada: Institut d'administration publique du Canada, 1997), pp. 201-13.
32. « La qualité des services publics » dans R. Parenteau, et G. Éthier, (sous la direction de), Management public : comprendre et gérer les institutions de l'État (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1992), p. 566. L'auteur cite Barbanson (1988); Voir aussi PW. Ingraham, « La gestion de la qualité dans le secteur public : perspectives et dilemmes » dans B.G. Peters, et D.J. Savoie, (sous la direction de), Les nouveaux défis de la gouvernance (Québec: Presses de l'Université Lavai, 1995), pp. 217-37; C., Pollitt, Techniques de gestion pour le secteur public : de la doctrine à la pratique (Ottawa: Centre canadien de gestion, 1995); J., Leclerc, Gérer autrement l'administration publique (Québec: Presses de l'Université du Québec, 1997); M. Faquin, « Les relations entre l'administration publique et les citoyens » dans M. Charih et A. Daniels, Nouveau management public et administration publique au Canada (Canada: Institut d'administration publique du Canada, 1997), pp. 201-13.
33. P.W., Ingraham, id., p. 220.
34. ème Congrès international des Sciences administratives (Bruxelles: Institut international des sciences administratives, 1998).
35. ème Congrès international des Sciences administratives (Bruxelles: Institut international des sciences administratives, 1998).
36. Dans certains cas, ces procédures de plaintes donnent ouverture aux contrôles judiciaire et administratif des décisions de l'Administration puisqu'ils permettent aussi d'obtenir l'annulation ou la modification d'une décision ou le versement d'une compensation, voir M. Hill et D. Gillespie, id., p. 174.
37. G.R. Drewry, « Citizen's Charters : Raised Standards, Public Empowerment » dans Twenty-Fourth International Congress of Administrative Sciences : The Citizen and the Provision of Public Services (Bruxelles: Institut international des sciences administratives, 1998), p. 1.
38. Id., p. 3. Voir aussi : P.K. Falconer, « Citizen's Charters and Public Service Provision : Lessons from the UK Experience » dans Twenty-Fourth International Congress of Administrative Sciences : The Citizen and the Provision of Public Services (Bruxelles: Institut international des sciences administratives, 1998), p. 4.
39. Id., p. 3. Voir aussi : P.K. Falconer, « Citizen's Charters and Public Service Provision : Lessons from the UK Experience » dans Twenty-Fourth International Congress of Administrative Sciences : The Citizen and the Provision of Public Services (Bruxelles: Institut international des sciences administratives, 1998), p. 4.
40. NextSteps Briefing Note, Cabinet Office, Efficiency and Effectiveness Group, Septembre 1998, p. 13 et United Kingdom Government, Service First - The New Charter Programme (United Kingdom: Service First Publications, 1998), paragraphe 1.1 du chapitre 1 (adresse internet : www.servicefirst.gov.uk).
41. NextSteps Briefing Note, Cabinet Office, Efficiency and Effectiveness Group, Septembre 1998, p. 13 et United Kingdom Government, Service First - The New Charter Programme (United Kingdom: Service First Publications, 1998), paragraphe 1.1 du chapitre 1 (adresse internet : www.servicefirst.gov.uk).
42. e principe).
43. ème Congrès international des Sciences administratives : Le citoyen et la prestation des services publics (Bruxelles : Institut international des sciences administratives, 1998), p. 7.
44. Id., p. 6.
45. Id., pp. 15-16.
46. M. Pochard, « Réalisations actuelles et futures en matière d'initiatives relatives à la qualité du service - Situation de la France » dans L'administration à l'écoute du public : Initiatives relatives à la qualité du service, Organisation de coopération et de développement économiques, 1996, p. 59; voir aussi En quête de résultats : Pratiques de gestion des performances, Organisation de coopération et de développement économiques, 1997, p. 76.
47. M. Pochard, « Réalisations actuelles et futures en matière d'initiatives relatives à la qualité du service - Situation de la France » dans L'administration à l'écoute du public : Initiatives relatives à la qualité du service, Organisation de coopération et de développement économiques, 1996, p. 59; voir aussi En quête de résultats : Pratiques de gestion des performances, Organisation de coopération et de développement économiques, 1997, p. 76.
48. Questions et évolutions dans la gestion publique : Examen 1996-1997 (Paris: Organisation de coopération et de développement économiques, 1997), p. 171.
49. Supra, note 15, art. 2.
50. Id., art. 5.
51. Supra, note 6, art. 3 (3).
52. Id., art. 29 et suivants.
53. Supra, note 12, art. 4, par. 1 et 3.
54. Supra, note 4.
55. e Rapport annuel 1993-1994 (Québec: Protecteur du citoyen, 1994), pp. 57-64.
56. H., Reid, Dictionnaire de droit québécois et canadien (Montréal: Éditions Wilson & Lafleur, 1994).
57. Voir, par exemple, les articles 14 et 15 de la Loi sur la justice administrative, supra, note 12, qui prévoient notamment que le Tribunal administratif du Québec « a pour fonction, dans les cas prévus par la loi, de statuer sur les recours dirigés contre une autorité administrative » et qu'il « a le pouvoir de décider toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence ».
58. Ibid.
59. Principes de contentieux administratif (Montréal: Éditions Yvon Biais, 1982), p. 54.
60. L'action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives (Québec: Éditions Yvon Biais, 1997), p. 290.
61. (1984) 2 R.C.S. 447, p. 461.
62. D. Jacoby et P. Robardet, « Le Protecteur du citoyen du Québec comme agent de changement », 64 Revue française d'administration publique 611 (1992), p. 617.
63. Supra, note 18, p. 176.
64. La fréquence moyenne totale des cinq motifs de lésion est de 96.52% et non de 100% puisque nous n'avons pas tenu compte de certaines plaintes traitées par l'un des répondants (il s'agissait de plaintes touchant des acteurs externes) et que nous n'avons pas considéré non plus certaines autres plaintes traitées par un autre répondant, (les catégories administratives associées à ces dernières ne correspondaient pas aux cinq catégories de lésions définies dans notre typologie).
65. Qu'est-ce qu'un bureau des plaintes crédible et efficace? Le Protecteur du citoyen propose sa définition de ce recours essentiel, (Projet) (Québec: Protecteur du citoyen, Direction des communications, 1994), p. 5.
66. Supra, note 19, p. 168 et note 18, p. 176.
67. Le développement de l' « ombudsmédiateur » à l'échelle mondiale (Québec: Protecteur du citoyen, 1998), pp. 13-14.
68. Un des répondants nous a indiqué que la régularité et la légalité représentaient ensemble 21.1% des plaintes reçues; nous avons décidé d'attribuer 10.55% à chacun de ces motifs de lésion.
69. ème Congrès international des Sciences administratives : Le citoyen et la prestation des services publics (Bruxelles: Institut international des sciences administratives, 1998), p. 7.